Robert Jäger/APA

Agenda 2025

Der gescheiterte Bundesstaat

Meinung / von Moritz Moser / 12.10.2016

Der österreichische Föderalismus ist ein gewachsenes Misstrauenssystem zwischen Bund und Ländern, in dem Verantwortung zugeschoben, aber nicht übernommen wird. Die Geburtsfehler des Bundesstaates konnten bis heute nicht beseitigt werden. Der Beitrag zum Föderalismus ist der erste Teil der Serie Agenda 2025 auf NZZ.at. Sie widmet sich den Herausforderungen und Chancen für Politik, Wirtschaft und Gesellschaft.

„Österreich ist ein Bundesstaat.“ heißt es in Art 2 des Bundes-Verfassungsgesetzes. Kaum ein Satz im B-VG ist inhaltlich so ausgehöhlt und doch gleichzeitig bestimmend für Struktur und Probleme des Gesamtstaates.

Bund unter Druck

Die bundesstaatliche Verfassung ist keine fünf Jahre alt, als sie zum ersten Mal saniert wird. Bundeskanzler Rudolf Ramek präsentiert dem Nationalrat am 26. Mai 1925 „die Lösung der schon so viele Jahre in Diskussion stehenden Verwaltungsreform“. Tatsächlich beschließt das Parlament in der Folge den größten Föderalismusumbau, den Österreich je gesehen hat. Die Debatte über die Verwaltungsreform dauert hingegen an.

Auf dem Gebiete der Verwaltungsreformen verpflichtet uns der bedeutsamste, noch offene Punkt des Genfer Paktes und des Wiederaufbaugesetzes, die Verschmelzung des Apparates der staatlichen Verwaltung in den Ländern mit jenem der ehemals autonomen Verwaltung herbeizuführen, das ist die gemeiniglich mit dem Schlagworte ‚Beseitigung des Doppelgleises‘ bezeichnete Reform.

Rudolf Ramek

Die Bundesregierung legt ihr Reformpaket im Frühjahr 1925 allerdings nicht freiwillig vor. Österreich hat zum Wiederaufbau seiner Wirtschaft und zur Einführung des Schillings beim Völkerbund in Genf einen Milliardenkredit aufnehmen müssen. Die Geber stellen dafür, ähnlich wie wie heute bei Griechenland, Bedingungen. Unter anderem wird Österreich jene Verwaltungsreform abverlangt, die Ramek in den Nationalrat einbringen muss.

Die Länder sollen die Bezirkshauptmannschaften übernehmen. Bis zum Ende der Monarchie waren sie den Statthaltern oder Landespräsidenten und damit dem Zentralstaat unterstellt. Daneben gibt es eine eigene autonome Landesverwaltung. Diese verschmilzt nun nach Wunsch der internationalen Kreditgeber mit der allgemeinen staatlichen Verwaltung in den Bezirken.

Außerdem werden die Kontrollrechte des Rechnungshofes auf die Länder ausgedehnt, die zudem ihre Agrarbehörden reformieren müssen.

Der Bundeskanzler ist bemüht, dem Paket einen Anstrich der Freiwilligkeit zu geben. Natürlich würden damit „sehr wichtige Vertragspunkte der Genfer Vereinbarungen erfüllt“, man schlage aber darüber hinaus weitere Veränderungen vor, „weil die Bundesregierung es für zweckmäßig erkannt hat, in diesem Zusammenhang das Problem der Verwaltungsreform endgültig zu lösen“.

Bund mit Geburtsfehler

Tatsächlich verändert sich abseits der Gläubigerforderungen wenig. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wird ausgebaut, und die Kompetenzen der Höchstgerichte werden klarer definiert. Die Schulverwaltung hingegen bleibt ein ungelöstes Geburtsproblem. Bund und Länder können sich nicht auf eine klare Abgrenzung ihrer Zuständigkeiten einigen.

Eine Neuordnung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern im Unterrichtswesen werde „wesentliche Verschiebungen der Vollziehungsbefugnis zwischen Bund und Ländern ergeben, die eine weitere Vereinfachung der Verwaltung mit sich bringen müssen und die Möglichkeit bieten, den Ministerialapparat einzuschränken“, so der Kanzler. Das Thema wird vertagt. Tatsächlich einigt man sich erst über 90 Jahre später auf eine gemeinsame Schulbehörde. Auch sie bleibt ein Kompromiss, der den Einfluss beider Seiten sichert.

Österreich ist bei der Ausarbeitung der Bundesverfassung 1920 ein hungerndes und ideologisch tief gespaltenes Land. Was in der Eile entsteht, ist Flickwerk, das in weiten Teilen auf Grundsätzen aus der Monarchie aufbaut und erst nach und nach geändert wird oder bestehen bleibt.

Die Bundesverfassung ist heute in einem entsprechenden Zustand. Es ist bezeichnend, dass Teile des Gesetzes, das 1920 eigentlich nur die Einführung der Bundesverfassung provisorisch begleiten sollte, noch immer in Geltung stehen. 96 Jahre nach seinem Beschluss ist der darin versprochene „Übergang zur bundesstaatlichen Verfassung“ nicht abgeschlossen.

Die Bundesregierung kann auch 1925 nicht wirklich die versprochene „durchgreifende Finanz- und Verwaltungsreform herbeiführen“. Eine grundlegende Neuordnung des Verhältnisses zwischen Bund und Ländern wird nicht erreicht. Die Aufgabenfragmentierung wird bei vielen weiteren Kompetenzänderungen fortgeführt. So ist der Bund heute für Emissionsschutz zuständig, allerdings „unbeschadet der Zuständigkeit der Länder für Heizungsanlagen“.

Bund des Misstrauens

Die Steuerautonomie der Länder wird auf Wunsch der Geberländer des Völkerbundes 1925 eingeschränkt, ihre innere Verwaltung wird durch den Bund mit einem Verfassungsgesetz über die Ämter der Landesregierungen vorgegeben. Kein Bundesstaat greift so tief in die Autonomie der Länder ein. Gleichtzeitig verschont man die Landesregierungen vor der Einnahmenverantwortung.

Die Landesbudgets bestehen zum absoluten Großteil aus Zuweisungen des Bundes und „gemeinsamen Steuern“, die ebenfalls der Bund einhebt. Der „Ausgabenföderalismus“ ist geboren. Für die Länder ist es politisch opportun, ihre Budgets bis aufs Äußerste auszureizen, um danach beim Bund betteln zu gehen. Einnahmenseitiges Sparen ist für sie so gut wie unmöglich.

Der Bund wiederum kann sich nicht einmal dazu durchringen, seine Gesetze von den Ländern eigenverantwortlich umsetzen zu lassen. Stattdessen werden sie in seinem Namen und unter seinem Weisungsrecht im Rahmen der mittelbaren Bundesverwaltung vollzogen, eine in anderen Bundesstaaten unbekannte Lösung.

Das anfängliche Interesse an der Abschaffung der mittelbaren Bundesverwaltung ist bei den Ländern zwischenzeitlich erlahmt. Für sie ist der Landeshauptmann allein verantwortlich, der damit innerhalb der Landesregierung eine entsprechende Aufwertung erfährt. Eine normale Landesverwaltungskompetenz für Bundesgesetze würde die Zuständigkeiten auf alle Regierungsmitglieder verteilen, ohne Weisungsrecht des Landeshauptmannes.

Von der Zerfurchtheit des Systems profitieren auf Bundes- wie auf Landesebene immer einzelne Verantwortungsträger, die deshalb kein Interesse an einer Änderung der Verhältnisse haben. Reformen sind nur über den Abtausch von EinzelrechtenDie Wurzenl dieses Kompromissföderalsimus reichen tief: Dass der steiermärkische Landtag 2016 eine Strafbestimmung im Landessymbolegesetz verabschieden konnte, obwohl Strafrecht grundsätzlich Bundessache ist, verdankt er den polnischen Abgeordneten im österreichischen Reichsrat. Diese handelten die Teilzuständigkeit der Landtage in Zivil- und Strafrechtssachen aus und stimmten im Austausch dafür 1907 für die Einführung des allgemeinen Männerwahlrechts. Die sogenannte Lex Starzyński wurde 1920 in Art 15 Abs 9 des Bundes-Verfassungsgesetzes übernommen und gilt noch heute. möglich, die wieder neue Halbzuständigkeiten schaffen.

Selbst die eigenwillige, aber einigermaßen eingespielte Konstruktion der mittelbaren Bundesverwaltung wird mittlerweile aufgeweicht. So hat das Sozialministerium Landesstellen für sein Sozialministeriumsservice errichtet, die dort nun parallel zu den Sozialeinrichtungen der Länder bestehen. Mit dem Aufbau neuer Doppelgleisigkeiten geht der Bund hinter den Kompromiss von 1925 zurück.

Bund der Verantwortungslosen

So wie der Bund sich klar werden muss, dass er nicht alles selbst vollziehen kann, müssen die Länder dazu gebracht werden, für ihre eigenen politischen Projekte die fiskalische Verantwortung zu übernehmen. Finanzminister Schelling hat das in seiner vorjährigen Budgetrede mit dem Satz „Bis jetzt ist in Österreich jeder für etwas zuständig, aber niemand für etwas verantwortlich.“ zusammengefasst.

Der Bundesstaat kann funktionieren, wenn jeder für sein eigenes Grundeinkommen verantwortlich ist, das er für fix umschriebene Aufgaben verwendet, für die er sich vor dem Wähler rechtfertigen muss. Davon ist Österreich weiter entfernt als das Burgenland von Vorarlberg. Weder gibt es in der Bevölkerung ein Bewusstsein für Zuständigkeiten noch findet man in der Politik den Willen oder die nötige Zweidrittelmehrheit für Reformen.

Die Verfassung kann nicht, am allerwenigsten in einer Zeit wie der unsrigen, ein Werk bloß theoretischer Erwägungen sein. Man muß mit den Realitäten rechnen.

Ignaz Seipel

Dass sich Föderalismus und ein erfolgreich organisiertes Staatswesen nicht widersprechen müssen, zeigt das Beispiel der Schweiz. Der Bundestaat wurde dort allerdings, wie in Deutschland und den USA, von den Gliedstaaten gegründet. Österreich hat seine föderale Komponente, angetrieben durch Abspaltungstendenzen in den Ländern und deren Angst vor dem „roten Wien“ erst nach dem Ersten Weltkrieg erhalten.

Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern entstand nicht durch die Zentralisierung von Aufgaben, die sinnvollerweise gemeinsam erledigt werden, sondern im Festschreiben von bescheidenen Autonomierechten, die der Kaiser einst den Landtagen in einem viel größeren Reich eingeräumt hatte, und der Verfilzung der Verantwortungsstrukturen durch die Einführung gegenseitiger Kontroll- und Zustimmungsrechte zwischen Bund und Ländern.

Gleichzeitig haben die Länder nie jene Kooperationstradition entwickelt, die in anderen Ländern überhaupt erst zur Gründung des Bundes geführt hat.

Ignaz Seipel, christlichsozialer Bundeskanzler in mehreren Regierungen, kritisiert diesen eigentlichen Geburtsfehler des österreichischen Föderalismus in seinem 1930 erschienenen Buch „Der Kampf um die österreichische Verfassung“: Man habe „das neue Staatswesen nicht von unten aufgebaut, sondern kurzweg dekretiert, daß es diesen neuen Staat gebe“.

Die Geschichte des österreichischen Bundestaates ist eine Geschichte der gescheiterten Zusammenarbeit. Die Kooperation zwischen Bund und Ländern basierte nie auf freiem Willen, sondern immer nur auf der praktischen Notwendigkeit. Für sinnvolle Reformen wie jene von 1925 fehlen derzeit der nötige Leidensdruck und die Auflagen des Völkerbundes.

Uns Österreichern von heute, namentlich jenen, die Österreich regieren müssen, ist der österreichische Föderalismus eine Aufgabe, an der wir noch lange zu arbeiten haben werden, bis wir die Schwierigkeiten, die er aufwirft, überwunden, die Möglichkeiten, die er eröffnet, ausgeschöpft haben. Für jene, die Österreich gern haben, ist er ein Stück von diesem Österreich, wie es wirklich ist.

Ignaz Seipel