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Brexit-Votum

Theresa May beruft sich auf „königliches“ Vorrecht

von Markus M. Haefliger / 14.10.2016

Mit dem Brexit bewegt sich Grossbritannien juristisch auf unerforschtem Gelände. Ein Gericht soll klären, ob die Regierung oder das Parlament die EU-Mitgliedschaft kündigt.

Drei Richter des Obersten Gerichtshofs für England und Wales haben am Donnerstag mit der Erörterung der Klage der Britin Gina Miller gegen ihre Regierung begonnen. Miller, eine Fondsmanagerin in der Londoner City, spricht dem Kabinett von Premierministerin Theresa May das Recht ab, den Artikel 50 gemäss EU-Recht (sogenannter Scheidungs-Artikel) anzurufen. Ein so weitreichender Schritt müsse vom Parlament ausgelöst werden, verlangt Miller, deren Klage von einer spanischen Coiffeuse und einer proeuropäischen Bürgerinitiative sekundiert wird. Die Regierung, die sich der Forderung widersetzt, beruft sich auf das Royal Prerogative, das „königliche“ Vorrecht; es schliesst ein Vetorecht des Parlaments aus.

Von alten Zöpfen

Der Kompetenzstreit ist weniger sachlich als verfassungsrechtlich interessant. Niemand, auch nicht Miller, stellt den Entscheid des EU-Referendums vom Juni infrage. Das Demokratieempfinden verbiete dies, sagte Miller am Donnerstag am britischen BBC-Radio. Laut der Klägerin „steht der Brexit fest“. Es geht ihr um das Verfahren und um Transparenz. May berufe sich auf einen alten Zopf, ein heimlichtuerisches Vorrecht. Nur wenn das Parlament den Brexit auslöse, sei gewährleistet, dass die Regierung ihre Verhandlungspositionen offenlegen müsse, sagt Miller.

Die Regierung, die vor dem Obersten Gerichtshof von Generalstaatsanwalt Jeremy Wright vertreten wird, verweist auf den Beschluss des Unterhauses vom letzten Dezember über die Abhaltung eines EU-Referendums. Mit dem Entscheid habe das Parlament seine Kompetenz in die Hände des Stimmvolks gelegt; die Auslösung des Artikels 50 sei ein reiner Vollzugsakt. Tory-Politiker erheben ausserdem den politischen Vorwurf, in Tat und Wahrheit wollten Miller und die übrigen Kläger eben doch den Referendumsentscheid umstossen. Näher bei der Wahrheit liegt wohl der Verdacht, proeuropäische Kreise hofften, sie könnten vor dem Beginn von Verhandlungen die Rahmenbedingungen des Brexit – beispielsweise ein Festhalten am Binnenmarkt auf Kosten von Einwanderungskontrollen – festlegen.

Verlagertes Machtzentrum

Das monarchische Attribut in der Bezeichnung „Royal Prerogative“ ist irreführend und hängt damit zusammen, dass sich die britische Verfassungsgeschichte ohne offene revolutionäre Brüche entwickelte. Die Prärogative verweist auf die mittelalterliche Monarchie, also auf eine Zeit, in der Könige willkürlich regieren konnten. Seither baute das Parlament – ursprünglich eine Versammlung des Adels – seine Mitsprache stetig aus. Unter den Tudors setzte sich im 16. Jahrhundert die Einsicht durch, dass es auch im Interesse des Königshauses liege, Entscheide nicht gegen, sondern mit dem Parlament zu fällen. Gestritten wurde allenfalls über Ausnahmen, die dem Monarchen ausschliessliche Befugnisse gewährten. Mit der Glorreichen Revolution von 1688 verlagerte sich das Machtzentrum definitiv zum Parlament hin. Dieses setzte den katholischen König James VII. ab und kürte seine protestantische Tochter Mary II. und ihren holländischen Gemahl William III. zum Staatsoberhaupt. Die Bill of Rights von 1689 hielt fest, Erlasse, die ohne Anhörung des Parlaments erlassen würden, seien grundsätzlich gesetzeswidrig. Die „königliche“ Prärogative blieb freilich als Ausnahme erhalten. Darunter fielen die Auflösung des Parlaments, Gnadenerlasse, Adelungen, die Entsendung von Truppen. Im ersten Drittel des 19. Jahrhunderts, mit der Herausbildung moderner Parteien und von Kabinettsregierungen, gingen fast alle verbliebenen Vorrechte an die Regierung über.

Das House of Lords, das Oberhaus des Parlaments, das bis vor wenigen Jahren auch als eine Art Verfassungsgericht amtete, beschränkte den Geltungsbereich der Prärogative weiter. In den 1970er Jahren entschied es, daraus abgeleitete Erlasse müssten gerichtlich überprüft werden können. Seitdem Premierminister Tony Blair 2003 das Parlament über den Irak-Einsatz abstimmen liess, bürgerte sich laut dem Verfassungsrechtler Jo Murkens von der London School of Economics auch der Grundsatz ein, dass Kriegseinsätze im Ausland vom Parlament gebilligt werden müssen.

Der Privy Council, ursprünglich der Geheimrat des Monarchen und ein Bindeglied zwischen ziviler und monarchischer Gewalt, verlor ebenfalls an Einfluss und zuletzt seine Rolle als Berufungsgericht für britische Kolonien. Die britische Verfassung als Abfolge von Gesetzen, Gerichtsurteilen und Sitten verwischt die Gewaltenteilung, insbesondere diejenige zwischen Legislative und Gerichtsbarkeit. Das königliche Vorrecht ist dafür ein Beispiel.

Offener Entscheid

Verfassungsrechtler halten es für gut möglich, dass die Regierung das Tauziehen vor dem Obersten Gericht verliert – dies läge in der Tradition der Beschränkung der ausschliesslichen Befugnisse der Exekutive. Technisch habe Premierministerin May Anspruch auf das königliche Vorrecht, sagt Murkens; wünschbar aber sei, dass das Parlament den Artikel 50 anrufe, um die Trennung von der EU einzuleiten. Das Gericht will am Montag entscheiden. Wie auch immer das Urteil ausfällt, es steht schon fest, dass die Verliererseite es an den zwölfköpfigen Supreme Court weiterzieht. Das von Blair ins Leben gerufene Verfassungsgericht, das das Oberhaus in der Ausübung der definitiven Rechtsprechung abgelöst hat, will den Streit im Dezember endgültig klären.