Die beziehungsunfähige Union

von Bernhard Schinwald / 22.11.2014

EU-Kommissar Johannes Hahn steht vor den Trümmern der europäischen Nachbarschaftspolitik. Angesichts turbulenter Situationen in der Nachbarschaft Österreichs bleibt ihm nicht viel, als das ganze Programm von Grund auf neu zu gestalten. Ein Rückblick auf zehn Jahre Brüssler Beziehungsmanagements.

Während die inneren politischen und wirtschaftlichen Spannungen der Europäischen Union weiter zusetzen, versinkt die Region rings um die Union im Chaos. Seit 1. November darf der österreichische Kommissar Johannes Hahn die Geschicke der EU in der Nachbarschaft lenken. Doch bevor Hahn die Probleme in Kiew und Tiflis, in Kairo und Tunis in Angriff nehmen kann, wird sich seine Aufmerksamkeit zuerst auf eine andere Baustelle konzentrieren müssen: die gänzliche Neugestaltung der Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union. Genau damit wurde Hahn von Kommissionspräsident Juncker beauftragt.

16 Partnerländer, zahlreiche Konflikte

Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) in ihrer heutigen Form geht auf eine Initiative von 2004 zurück. Ziel sollte es sein, über Partnerschaftsprogramme politische und wirtschaftliche Reformen in den Teilnehmerländern anzuregen und auf diese Weise einen „Ring gut regierter Staaten“ Zitat: Europäische Sicherheitsstrategie rund um die Union und einen „Raum des Wohlstands und der guten Nachbarschaft zu schaffen, der auf den Werten der Union aufbaut“ Zitat: Artikel 8 des EU Vertrages. Das Programm umfasst insgesamt 16 Länder. Diese sind in zwei Kooperationsverbände unterteilt: die Mittelmeerunion und die Östliche Partnerschaft.

Europäische Nachbarschaftspolitik
Europäische Nachbarschaftspolitik

Heute, zehn Jahre später, ist die EU nicht von einem „Ring gut regierter Staaten“, sondern von einem „Ring of Fire“ umgeben, wie Hahn es selbst nennt. In Syrien und der Ostukraine herrscht Krieg, in Libyen und am Gazastreifen bedrohliche Instabilität. Georgien und Moldawien sind wegen „frozen conflicts“ nur eingeschränkt regierbar.

Bei vielen dieser Konflikte hatte die EU keinen Einfluss auf die Ursachen. Dennoch wurde die erschreckende Wirkungslosigkeit der ENP offenkundig. Bei anderen Konflikten, wie etwa in der Ukraine, spielt die EU mit ihrer Nachbarschaftspolitik tatsächlich eine Rolle. Die Proteste am Kiewer Maidan waren die unmittelbare Folge des gescheiterten Assoziierungsabkommens zwischen Kiew und Brüssel. Zwar war es der ukrainische Präsident Viktor Janukowitsch, der das Abkommen letztlich fallen ließ. Dennoch offenbarten die Verhandlungen mit Kiew die fundamentalen Fehler in der Umsetzung der Strategie.

Unpolitsch und bürokratisch

Die ENP wurde im Laufe der Jahre zu einer unpolitischen und bürokratischen Angelegenheit. Partnerländer werden checklistenweise auf ihre Kooperationstauglichkeit überprüft. Auf alle Länder, so unterschiedlich diese auch sein mögen, werden dabei dieselben Kriterien angewendet – ohne auf spezielle politische Umstände Rücksicht zu nehmen.

„Es war ein Fehler zu glauben, man könne ein umfassendes Konzept entwickeln, das für völlig unterschiedliche Staaten dieselben Rezepte hat“, erklärt Stefan Lehne, ehemaliger österreichischer Diplomat und Visiting Scholar am Think-Tank Carnegie Europe, der sich in seiner Forschung mit der Thematik befasst. „Weißrussland beispielsweise hat kaum etwas mit Marokko gemeinsam.“

Lehne ortet drei Grundannahmen in der Strategie, die sich als falsch erwiesen haben. Erstens ging die EU davon aus, dass sie „im Zentrum des Universums steht“ und jedes Land mit ihr so enge Beziehungen pflegen will wie nur möglich. Man ignorierte dabei, dass auch andere Machtzentren eine Anziehungskraft ausstrahlen können und speziell das koloniale Erbe einige Staaten eher von Europa fernhält.

Zweitens funktionieren die Instrumente für eine wirtschaftliche und politische Kooperation nur in einem stabilen Umfeld. Zu Stabilität oder gar der Befriedung von Konflikten hat die ENP-Strategie nichts beizutragen. Sie war bislang von der Außen- und Sicherheitspolitik der EU gänzlich entkoppelt – von jener der einzelnen Mitgliedsstaaten ganz zu schweigen.

Drittens gingen die Strategen fälschlicherweise davon aus, dass die EU-Institutionen und die Mitgliedsstaaten den Plan geschlossen umsetzen würden. Reist aber beispielsweise der österreichische Außenminister nach Georgien, reist er als österreichischer Außenminister und maximal in zweiter Linie als Vertreter der EU.

Gefahren und Lösungen

Eine instabile Nachbarschaft birgt eine Reihe großer Probleme. Dazu gehören vor allem die stärkeren Flüchtlingsströme, die sich in der wachsenden Zahl der Asylanträge ausdrückt.

*Schätzung

Mit der neuen Kommission ist die Nachbarschaftspolitik nun Teil der Außen- und Sicherheitspolitik unter der Führung von Federica Mogherini. Johannes Hahn wurde von Kommissionspräsident Juncker beauftragt, binnen eines Jahres Empfehlungen für eine neue Gestaltung der Nachbarschaftspolitik zu präsentieren.

Die neue Nachbarschaftspolitik wird auch mit Bereichen wie Energie-, Handel- oder Migrationspolitik verschränkt. Sowohl Mogherini als auch Hahn halten einen flexibleren und differenzierten Umgang mit den einzelnen Partnerstaaten für ebenso notwendig wie die Zusammenarbeit mit anderen regionalen Mächten.

Der Pläne der neuen Führung in Brüssel decken sich im Wesentlichen auch mit Lehnes Empfehlungen. Er betont seine Hoffnung, dass die Umgestaltung der ENP auch weit genug geht. Es brauche einen radikalen Schnitt. Außerdem müsse viel mehr auf die speziellen Expertisen von einzelnen Mitgliedsländern gesetzt werden. Darin sieht Lehne auch Österreich gefordert: „Österreich könnte sich im Umgang mit Ländern wie der Ukraine, Moldawien oder Georgien viel stärker einbringen.“