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Nicht nur Geografie

Die australische Lösung ist nicht einfach auf Europa übertragbar

von Niklaus Nuspliger / 18.08.2016

Manche Politiker sehen in der australischen Politik eine Lösung für die europäische Flüchtlingskrise. Ein Vergleich der beiden Ansätze zeigt, wie schwierig eine Umsetzung wäre. Eine Analyse von Patrick Zoll aus Canberra, Niklaus Nuspliger aus Brüssel und Nina Belz.

Was sind die Grundlagen der jeweiligen Politik?

Seit den neunziger Jahren setzt Australien auf eine Politik der Abschreckung. Mit der Ausnahme der Jahre von 2008 bis 2014 werden seit 2001 alle Asylbewerber, die per Boot in die Küstengewässer Australiens gelangen, in Asylzentren auf Nauru und Manus (Papua Neuguinea) transferiert. Entsprechende Verträge regeln, dass sie dort in von privaten Sicherheitsfirmen betriebenen Lagern untergebracht werden und dort ihre Asylanträge stellen müssen. Die australische Marine hat zudem den Auftrag, Flüchtlingsschiffe, die sich auf weniger als 24 Seemeilen der Küste nähern, abzufangen und an ihren Ausgangsort – meist Indonesien oder Sri Lanka – zurückzuschicken.

Europa hat als Teil der eurasischen Landmasse andere geografische Voraussetzungen als Australien und lässt bis jetzt sogenannt spontane Asylgesuche zu. Für die Frontex-Mission auf dem Mittelmeer gilt die Pflicht zur Rettung von Schiffbrüchigen wie das Verbot, Flüchtlinge ohne Einzelfallprüfung abzuschieben. Die im März geschlossene Vereinbarung zwischen der EU und der Türkei bricht zum ersten Mal mit der Praxis, dass ein Flüchtling, der nach Europa gelangt ist und Schutzgründe geltend machen kann, auch in Europa aufgenommen wird. Auf den griechischen Inseln werden die Flüchtlinge in Hotspots festgehalten, wo sie ein individuelles Verfahren erhalten, aber in die Türkei – als sicheres Drittland – zurückgeschickt werden sollen.

Wo werden Asylanträge gestellt?

Die Anträge der nach Manus und Nauru verfrachteten Asylbewerber werden vor Ort von den lokalen Behörden bearbeitet. In Nauru sind die Beamten meist von Australien entsandt, in Manus stehen den lokalen Behörden australische Berater zur Seite.

Wer auf europäisches Territorium gelangt oder auf hoher See aufgegriffen und an Land gebracht wird, erhält in Europa ein Asylverfahren. Gesuche von Menschen, die von der Türkei nach Griechenland gelangen, sollen neu in aller Regel als «unzulässig» abgelehnt werden, da die Türkei für Flüchtlinge ein sicheres Drittland oder erstes Asylland darstellt. Ob dies für jeden Flüchtling zutrifft, muss im Einzelfall abgeklärt werden, da kollektive Rückführungen verboten sind. Griechische Rekursbehörden haben bisher meistens gegen die Rückführung von Flüchtlingen entschieden, da die Türkei in ihren Augen kein sicheres Drittland ist.

Was passiert mit Asylbewerbern, die als Flüchtlinge anerkannt werden?

Anerkannte Flüchtlinge können sich permanent auf Manus niederlassen oder in ein Drittland übersiedeln. Auf Nauru, wo die Festgehaltenen rund 10 Prozent der gesamten Bevölkerung der 21 Quadratkilometer kleinen Insel ausmachen, ist der Aufenthalt von anerkannten Flüchtlingen auf fünf Jahre beschränkt. Danach muss ein Drittstaat gefunden werden. Auf Nauru sind rund 80 Prozent der bisher behandelten Anträge positiv beantwortet worden. Auf Manus liegt die Quote bei rund 70 Prozent. So sind die überwiegende Mehrheit Flüchtlinge im Sinne der Flüchtlingskonvention und hat ein nachgewiesenes Schutzbedürfnis. Nach Australien gelangen können sie deswegen nicht, auf den beiden Inseln können sie sich aber frei bewegen. Seit es 2014 zu gewalttätigen Übergriffe gekommen ist, haben viele Flüchtlinge Angst, das Lager zu verlassen. Das Angebot, sich in Drittstaaten niederzulassen, ist bis heute theoretischer Natur. Zwar hat Australien 2014 mit Kambodscha ein Abkommen getroffen, wonach Phnom Penh anerkannte Flüchtlinge aufnehmen soll. Laut Medienberichten hat das Entwicklungsland dafür umgerechnet 41 Millionen Franken erhalten. Bisher haben erst 5 Flüchtlinge davon Gebrauch gemacht, 4 sind wieder zurückgekehrt.

Wenn ein Flüchtling in der EU anerkannt wird, gelten die Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention. Rechte und Bedingungen für Flüchtlinge sind in jedem EU-Land verschieden, inzwischen gibt es einen konkreten Gesetzesvorschlag zur Harmonisierung. Um die durch die Dublin-Regeln am meisten belasteten Mittelmeeranrainer zu entlasten, haben die EU-Staaten im Herbst beschlossen, gemäß einem Verteilschlüssel innert zwei Jahren 160 000 Flüchtlinge aus Italien und Griechenland in die anderen EU-Staaten umzusiedeln. Bei der Umsetzung dieser rechtsgültigen Beschlüsse hapert es aber gewaltig. Das Dublin-System hat nie wirklich funktioniert. Während Jahren wurde von allen EU-Staaten in Kauf genommen, dass ein Teil der Flüchtlinge nie registriert wurde und auf eigene Faust von Süd- nach Nordeuropa weiterreiste, um dort ein Asylgesuch zu stellen. Die Registrierung hat sich nun in Griechenland, aber auch in Italien verbessert.

Wie wirken die Maßnahmen?

Australische Politiker rühmen sich dafür, dass mit der harten Politik die Flüchtlingsboote gestoppt wurden. Laut der Datenbank einer NGO ertranken seit Anfang 2000 annähernd 2000 Migranten beim Versuch, Australien per Boot zu erreichen. Dass seit 2013 keine solchen Tragödien mehr bekannt geworden sind, ist in den Augen der Befürworter der harten Flüchtlingspolitik zuzuschreiben. In aktuellen Statistiken der Grenzwache wird von keinen Neuankömmlingen auf dem Seeweg gesprochen. Trotz der Nachrichtensperre, die die Regierung in Bezug auf Flüchtlinge verhängt hat, gibt es immer wieder Berichte über Boote, die nach Australien zu gelangen versuchten. Eine geringe Anzahl von Asylbewerbern kommt via Flugzeug. Sie reisen meist mit gefälschten Papieren und stellen bei der Ankunft ein Asylgesuch. Diese Flüchtlinge werden nicht auf die Inseln gebracht, ihre Anträge werden in Australien bearbeitet.

In Europa sind die Flüchtlingsströme auf der Balkanroute seit dem Frühjahr zurückgegangen. Von wesentlicher Bedeutung sind die viel stärkeren Anstrengungen der türkischen Küstenwache, die vehementer gegen Schlepper vorgeht und Flüchtlinge konsequenter an der Abfahrt hindert. Dass der Grenzschutz durch Drittstaaten bei der Kontrolle der Migrationsflüsse entscheidend ist, zeigen auch die Beispiele Marokkos oder Libyens. Unter der Herrschaft von Muammar Ghadhafi waren Migranten im Rahmen einer Abmachung mit Europa mit Repression an der Überfahrt nach Italien gehindert worden. Auf dieser zentralen Mittelmeerroute haben die Flüchtlingszahlen im Vergleich zum letzten Jahr nicht abgenommen.

Wie steht es mit der Aufnahme von Kontingentflüchtlingen?

In den letzten zwanzig Jahren hat Australien zwischen 4000 und 12 000 humanitäre Visa an Kontingentflüchtlinge ausgestellt. Für das Fiskaljahr 2015/16 liegt die Quote bei 13 750; ausgeschöpft wird sie kaum. Zudem hat sich die Regierung bereit erklärt, einmalig 12 000 Personen aus Syrien aufzunehmen. Kontingentflüchtlinge machen weniger als 5 Prozent aller Einwanderer aus. Im Fiskaljahr 2013/14 kamen die größten Gruppen aus Afghanistan, dem Irak und Burma. Rund die Hälfte davon ist vom UNHCR vorgeschlagen, das Immigrationsamt hat aber das letzte Wort. Beim Rest handelt es sich um den Nachzug von Angehörigen von bereits in Australien niedergelassenen Flüchtlingen.

Die europäischen Länder nehmen traditionell wenig Kontingentflüchtlinge auf. Im Sommer 2015 beschlossen sie die Aufnahme von 20 000 aus Jordanien, der Türkei oder Libanon, davon sind ein Jahr später erst gut 7000 aufgenommen worden. Auch die Aufnahme von Kontingentflüchtlingen im Rahmen des Türkei-Deals ist bisher bescheiden. Die EU hat keine Kompetenz, die Mitgliedsländer dazu zu verpflichten.

Ist diese Politik mit internationalem Recht vereinbar?

In der australischen Praxis sehen Menschenrechtsanwälte viele Probleme. So hat das Land die Uno-Flüchtlingskonvention unterzeichnet, die ein Non-Refoulement-Prinzip enthält. Das internationale Seerecht verpflichtet, jenen zu helfen, die auf hoher See in Not geraten. Dass man die Flüchtlinge mit kaum seetüchtigen Booten auf eine lange Rückfahrt schickt, könnte dieser Verpflichtung widersprechen. Die Regierung hat die Operation der Marine zwar unter Geheimhaltung gestellt. Trotzdem wurde bekannt, dass manche zurückgeschickte Boote Schiffbruch erlitten. Das oberste Gericht Australiens wurde mehrmals angerufen, um über die rechtlichen Grundlagen der Flüchtlingspolitik zu befinden. Die australische Menschenrechtskommission hat die enge Auslegung durch die Gerichte wiederholt kritisiert und geht davon aus, dass Canberra internationale Verpflichtungen verletzt. Australiens Gerichte ziehen nur die nationale Gesetzgebung in Betracht. Kritik gibt es auch an den Zuständen in den Lagern. Mitarbeiter des UNHCR, die Manus und Nauru regelmäßig besuchen, berichten von unhaltbaren Zuständen. Ärzte stimmen überein, dass die Festsetzung und die Offshore-Bearbeitung von Asylanträgen psychisch und physisch unermessliche Schäden anrichten. Zum Teil werden die Insassen mehr als tausend Tage festgehalten, ohne Perspektive auf Freiheit. Entsprechend leiden viele unter Depressionen oder posttraumatischer Belastungsstörung, die auch zu Suiziden führen.

Trotz der Kritik von Menschenrechtsorganisationen betont die EU, dass die Vereinbarung mit der Türkei im Einklang mit dem Völkerrecht und dem Non-Refoulement-Gebot stehe. Jeder Asylsuchende, der in Griechenland ankomme, habe ein Recht auf ein individuelles Verfahren. Insofern komme es in der Ägäis nicht zu illegalen Massenrückführungen.

Welche Tendenzen gibt es in der politischen Diskussion?

In Australien stehen die Regierungskoalition wie die oppositionelle Labour-Partei hinter der harten Flüchtlingspolitik. Das Wichtigste sei, dass die Boote gestoppt worden seien, heißt es. Über die Umstände in den Flüchtlingslagern wird in den Medien kaum berichtet, da es Journalisten verunmöglicht wird, die Lager zu besuchen. Beschäftigte in den Unterkünften müssen mit bis zu zwei Jahren Gefängnis rechnen, wenn sie die vereinbarte Schweigepflicht brechen. Im Frühjahr hat das Oberste Gericht von Papua-Neuguinea entschieden, dass das Flüchtlingslager auf Manus nicht mit der lokalen Verfassung vereinbar ist und darum geschlossen werden muss. Die australische Regierung hat dem grundsätzlich zugestimmt, die Umsetzung steht aus.

In der EU wird intensiv über die Flüchtlingspolitik diskutiert. Der Türkei-Deal wird vor allem von Völkerrechtlern und Nichtregierungsorganisationen kritisiert. In der Diskussion schwirren viele nicht-konsolidierte Ideen und Alternativen herum. EU-Kommission und Mitgliedstaaten streben etwa Kooperationsabkommen mit afrikanischen Staaten nach Vorbild des Türkei-Deals an.