FRANCOIS LENOIR / Reuters

Brexit

Die EU stemmt sich gegen den Brexit: Nun folgt die Knochenarbeit

von René Höltschi / 19.12.2015

Die übrigen EU-Staaten wollen Großbritannien in der EU halten und deshalb Lösungen für Camerons Reformforderungen suchen. Doch die diplomatische Knochenarbeit beginnt erst, weiß NZZ-Brüssel-Korrespondent René Höltschi.

Es war ein „Alles oder nichts“-Moment, wie der EU-Ratspräsident Donald Tusk im Nachhinein vor den Medien eingestanden hat: Die Staats- und Regierungschefs der EU haben in der Nacht auf Freitag erstmals in diesem Kreis die Forderungen des britischen Premierministers David Cameron nach Reformen der EU und ihres Verhältnisses zum Königreich diskutiert. Danach fassten sie das Ergebnis in vier dürren Zeilen zusammen: Im Anschluss an ihre „substanzielle und konstruktive Aussprache“ seien sie übereingekommen, eng zusammenzuarbeiten, um auf dem EU-Gipfel vom 18./19. Februar „für alle Seiten zufriedenstellende Lösungen […] zu finden“. Obwohl dies noch nichts über Lösungsansätze aussagt, meinte Tusk, er sei nun viel optimistischer als vor dem Treffen. Offenbar hatte er mit Schlimmerem gerechnet. Cameron selbst wagte die Behauptung, man habe „einen großen Schritt hin zu einem besseren Deal für Großbritannien“ gemacht.

Knacknuss Sozialleistungen

Der Brite fügte indessen wie viele Gipfelteilnehmer hinzu, es sei noch viel harte Arbeit nötig. Was eine gewisse Zuversicht auslöste, war vor allem der Umstand, dass sich alle EU-Staaten bereit erklärten, nach Lösungen zu suchen. Alle wünschten sich einen Verbleib Großbritanniens in der EU, sagte die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel vor Journalisten.

Doch die eigentliche diplomatische Knochenarbeit steht erst bevor. Nach eigener Einschätzung braucht Cameron die geforderten Reformen, um seine Landsleute mit Blick auf das bis spätestens Ende 2017 geplante Referendum über den Austritt Großbritanniens aus der EU (Brexit) von einem Bleiben überzeugen zu können. Er hat die Anliegen Anfang November in einem Brief an Tusk und seine Amtskollegen in vier „Körbe“ gegliedert: Es geht um das Verhältnis zwischen Euro-Staaten und anderen EU-Mitgliedern, die Wettbewerbsfähigkeit, die nationale Souveränität und die Zuwanderung. Der letzte Bereich bereitet besonders viel Kopfzerbrechen. So will Cameron EU-Ausländer, die in Großbritannien arbeiten, in den ersten vier Jahren von bestimmten Sozialleistungen ausschließen können. Seine Partner befürchten, dass dies die Prinzipien des freien Personenverkehrs und der Nichtdiskriminierung zwischen EU-Bürgern verletzen könnte. Die Grundprinzipien der EU dürften nicht beschnitten werden, bekräftigten Tusk, Merkel und der französische Staatspräsident François Hollande.

Vor diesem Hintergrund wirbt die EU-Kommission für andere Lösungsansätze. Als eine von mehreren Optionen gilt die Einführung einer „Notbremse“: Die EU könnte temporäre Beschränkungen zulassen, wenn Großbritannien – oder ein anderer Mitgliedstaat – nachweisen kann, dass eine massive Zuwanderung die finanzielle Stabilität des Sozialsystems bedroht. Die Idee lehnt sich an Zugangsbeschränkungen für Studenten aus anderen EU-Staaten für bestimmte Studienrichtungen in Österreich und Belgien an. Doch auch in den anderen drei Körben lauern viele Teufel im Detail. So will Cameron im Korb „Souveränität“ zum Beispiel erreichen, dass London von dem in den EU-Verträgen (Primärrecht) fixierten Bekenntnis entbunden wird, auf eine „immer engere Union“ hinzuwirken. Auch wenn dieser Passus kaum mehr direkte Wirkungen haben mag, hat er für die Briten symbolisches Gewicht.

Hier und bei einigen weiteren Forderungen stellt sich zudem die Frage, in welche rechtliche Form allfällige Zugeständnisse gegossen würden. Cameron bekräftigte in Brüssel, die Änderungen müssten „rechtlich bindend und irreversibel“ festgehalten werden und er glaube, dass hierfür eine Änderung der EU-Verträge nötig sei. Eine solche erfordert allerdings ein schwerfälliges, langwieriges Verfahren, wie es eine Anzahl von Mitgliedstaaten derzeit nicht will und das bis zum britischen Referendum kaum zu schaffen wäre. Ein möglicher, unter anderen von Merkel angedeuteter Kompromiss wäre es, die Vereinbarungen mit Großbritannien in einem internationalen Vertrag (außerhalb der EU-Verträge) festzuhalten und erst bei einer späteren Vertragsreform ins Primärrecht zu übernehmen. In Anlehnung an Zugeständnisse an Dänemark nach dessen gescheitertem Referendum über den Maastrichtvertrag ist dies als „dänische Lösung“ bekannt.

Die Schweiz als Zaungast

Die anstehende Debatte ist auch für die Schweiz brisant. Zum einen kann ihr die EU im Ringen um die Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative kaum entgegenkommen, solange die britische Frage offen ist, will sie nicht unerwünschte Präzedenzwirkungen riskieren. Zum andern könnte eine allfällige Diskussion um eine Notbremse für die Briten zeigen, wo Spielräume und Grenzen innerhalb der EU liegen. Allerdings will Cameron im Gegensatz zu Bern „nur“ bei den Sozialleistungen ansetzen. Und weder seine Wünsche noch jene der Schweizer würden voll erfüllt, solange eine Notbremse nur temporäre Notlösungen ermöglicht und nicht autonom aktiviert werden kann. In beiden Fällen ist ein Kompromiss noch längst nicht gesichert – und kommt er zustande, bliebe im Königreich wie in der Schweiz die innenpolitische Reaktion abzuwarten.