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Gemeinsame Agrarpolitik

Die Landwirtschaft bleibt eine heilige Kuh

von Bernhard Schinwald / 31.03.2016

Ein Jahr nach dem Ende der Milchquote kommt es heute in Wien wieder zu Protesten der Bauern. Diese hatten sich bereits zuvor bewährt. Die EU griff ihnen angesichts der sinkenden Preise zusätzlich unter die Arme. Die Gemeinsame Agrarpolitik bleibt damit ihrer marktscheuen Tradition treu.

Am heutigen Donnerstag jährt sich die Abschaffung der Milchquoten in der EU zum ersten Mal. In Wien haben die Milchbauern Proteste vor der Vertretung der EU-Kommission angekündigt. Sie ächzen unter den gefallenen Preisen, die die Aufhebung der Produktionsbeschränkungen mit sich brachte. Alleine in Österreich ist die Milchproduktion zwischen April 2015 und dem Jänner 2016 im Vergleich zur selben Periode im Jahr zuvor um 2,9 Prozent gestiegen. In Belgien waren es 17,2 Prozent, in Irland sogar 19,5 Prozent. Der durchschnittliche Preis für 100 Kilogramm Rohmilch sank in der EU seit März 2015 von 31,55 Euro auf 29,43 Euro.

Der Weg zu einem funktionierenden Markt ist in der europäischen Landwirtschaft noch weit. Die Politik steht dabei eher am Brems- als am Gaspedal. Seit die Quoten am 31. März 2015 gefallen sind, wurden Europas Bauern mit zwei Maßnahmenpaketen unter die Arme gegriffen. In der EU-Landwirtschaftspolitik ist das ein bekanntes Muster.

Butterberge und Milchseen

Lange bevor sich die EU und ihre Vorläuferorganisationen auf Reisefreiheit, Binnenmarkt und Einheitswährung einigen konnten, war die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der zentrale Gegenstand der gemeinsamen europäischen Politik. 1962 einigten sich die damals sechs Mitglieder auf ihre Einführung. Zentrale Säule dieses Regimes waren Mindestpreise auf landwirtschaftliche Produkte, die die Gemeinschaft gegebenenfalls mit Ankäufen stützte. Die massiven Produktionsüberschüsse, die daraus entstanden – die berühmten Butterberge und Milchseen – landeten hochsubventioniert auf dem Weltmarkt. Weil diese Exporte gegenüber Handelspartnern – vor allem gegenüber Entwicklungsländern – kaum zu vertreten waren, führte die Gemeinschaft 1984 zusätzlich Beschränkungen der Produktionsmengen ein – die Milchquote.

Dieses System hielt ganze drei Jahrzehnte, bis der Umdenkprozess Anfang der 1990er schließlich auch Brüssel erreichte. Die EU rückte vom Mindestpreis schrittweise ab. Für die Verluste, die ihnen daraus entstanden sind, wurden Landwirte fortan mit Direktzahlungen entschädigt, die sich nicht am Produktionsumfang, sondern an der jeweiligen Wirtschaftsfläche ermessen.

Die konsequente Fortführung dieser Reformpolitik hätte neben dem Ende der Milchquoten auch einen schrittweisen Abbau der Direktzahlungen bis 2014 vorgesehen. Dieser Abbau blieb jedoch aus. So zählen landwirtschaftliche Güter bis heute zu den am höchsten subventionierten Produkten. Das sollte nicht nur die Bauern, sondern auch die Konsumenten und Steuerzahler zum Ächzen bringen. Mit einem Anteil von 38 Prozent ist die GAP weiterhin der mit Abstand größte Posten im EU-Budget.

Dass sich daran so schnell etwas ändern wird, ist nicht zu erwarten. Denn nennenswerte Subventionskürzungen in der Landwirtschaft trauen sich die Regierungen Frankreichs, Deutschlands, Belgiens, Polens oder Österreichs ihren Bevölkerungen nur ungern erklären. Und jenes Land – Großbritannien –, das als großer Beitragszahler im EU-Budget von diesen Mitteln verhältnismäßig wenig profitiert, wird dafür mittels eigener Budgetrabatte entschädigt („Briten-Rabatt“).

Beispielhaft und heilig

So ökonomisch ineffizient die GAP auch heute noch ist, politisch bleibt sie eine heilige Kuh, die nicht angefasst wird. Die Geschichte der GAP steht beispielhaft dafür, wie die gemeinsame europäische Politik im Allgemeinen und die Wirtschaftspolitik im Speziellen funktioniert. Kaum hat ein Maßnahmenpaket das seltene Glück, dem Nutzen aller Beteiligten zu entsprechen, wird es zu einem wirtschaftlich teuren, aber nur schwer korrigierbaren Unterfangen, das allen Formen der Vernunft zuwiderlaufen kann, solange der Druck die Verantwortlichen nicht zum Umdenken zwingt.

Die GAP steht aber auch beispielhaft für die schiere Unsterblichkeit von Subventionen. Haben sich die Marktteilnehmer erst einmal an sie gewöhnt, sind sie nicht nur schwer wieder abzuschaffen. Selbst andere Bereiche von Politik und Wirtschaft sind von den negativen Auswirkungen betroffen, beispielsweise durch zusätzliche Hindernisse im Außenhandel.

Der häufig gebrachte Einwand, dass mit dieser Politik immerhin die Vielfalt in der landwirtschaftlichen Produktion erhalten bleibt, gilt nur bedingt. Denn selbst Versuche, die Direktzahlungen an die Landwirte zu kürzen und diese Mittel stattdessen in die ländliche Entwicklung fließen zu lassen, scheiterten am Widerstand der Mitgliedsländer. Zuletzt versuchte das die EU-Kommission für den Haushaltsplan 2014 bis 2020.

Wenn die gleichen Akteure den klagenden Bauern heute mit neuen Hilfspakten zur Seite springen, schließen sie damit nahtlos an die mittlerweile 50-jährige Tradition der GAP an, in der Übergangslösungen die Jahrzehnte überdauern, und verzögern mit jedem weiteren Eingriff die Schaffung eines funktionierenden Marktes.