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Grenzkontrollen

Ein notdürftiges Pflaster für Schengen

von Niklaus Nuspliger / 26.01.2016

Griechenland wird in der Flüchtlingskrise zum Sündenbock. Die Vorwürfe an Athen sind Teil eines Plans, längeren Grenzkontrollen unter formeller Wahrung der Schengen-Regeln den Weg zu bereiten, berichtet NZZ-Korrespondent Niklaus Nuspliger aus Amsterdam.

Die Warnungen vor dem unmittelbar bevorstehenden Zerfall des Schengen-Raums und einer Desintegration der EU haben Hochkonjunktur. In der Tat haben mit Deutschland, Österreich, Dänemark, Schweden und Norwegen fünf Schengen-Staaten als Reaktion auf die Flüchtlingskrise temporäre Kontrollen an Schengen-Binnengrenzen eingeführt. Dazu kommt Frankreich, das seit den Terroranschlägen vom November die Landesgrenzen kontrolliert. Die vielbeschworene Reisefreiheit in Europa ist daher bereits eingeschränkt. Wer beispielsweise mit dem Direktzug von Brüssel über Luxemburg und das Elsass nach Basel reist, muss heute mit mehreren Pass- und Zollkontrollen rechnen.

„Ultima ratio“ im Grenzkodex

Man mag diese temporären Grenzkontrollen bereits als faktisches Ende von Schengen sehen. Allerdings sind sie im sogenannten Schengener Grenzkodex explizit vorgesehen, wenn eine „ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit“ für ein Land besteht. Die faktisch machtlose EU-Kommission hat bisher gegen die entsprechenden Begehren der Mitgliedstaaten nie Widerspruch erhoben. Die Kontrollen können mehrmals um 30 Tage verlängert werden, insgesamt aber nur auf sechs Monate. Spätestens Mitte Mai also müssten die temporären Grenzkontrollen ein Ende nehmen.

Am Treffen der EU-Innenminister vom Montag in Amsterdam waren die Bemühungen greifbar, einer weiteren Verlängerung der Grenzkontrollen den Weg zu bereiten. Zwar betonten der EU-Kommissar Dimitris Avramopoulos und der niederländische Migrations-Staatssekretär Klaas Dijkhoff, dass die längst beschlossenen Maßnahmen wie Errichtung der Hotspots, Reduktion der Migrationsströme durch die Türkei, Umverteilung von Flüchtlingen und Rückführung abgewiesener Asylbewerber dringend umgesetzt werden müssten. Gleichzeitig luden die Minister die Kommission aber ein, Vorbereitungen zu treffen, um Grenzkontrollen über eine längere Zeit zu ermöglichen, falls die Krise im Mai nicht gelöst ist.

Seit 2013 sieht der Schengener Grenzkodex als „ultima ratio“ eine Verlängerung um jeweils sechs Monate bis zu zwei Jahre vor, wobei die Staaten nicht mehr im Alleingang tätig werden könnten, sondern nur auf Empfehlung der EU-Kommission hin. Voraussetzung ist aber, dass das Funktionieren des Schengen-Raums an sich in Gefahr ist, weil die Außengrenze durch eines der Mitgliedsländer trotz EU-Unterstützung nicht wirksam geschützt wird. Die Kommission arbeitet an einem Bericht über die Lage in Griechenland, der die Basis für eine solche Bewertung wäre.

Vor diesem Hintergrund ist auch die zunehmende Kritik an Athen zu sehen. Denn wer Griechenland Versagen vorwirft, ebnet der Option verlängerter Grenzkontrollen den Weg. Der deutsche Innenminister Thomas de Maizière erklärte, Athen müsse endlich „seine Hausaufgaben machen“. Ins gleiche Horn stieß seine österreichische Kollegin Johanna Mikl-Leitner, die erklärte, es sei ein „Mythos“, dass die griechische Grenze nicht zu sichern sei. Wenig nützte es da, dass sich der griechische Migrationsminister Giannis Mouzalas in einer hastig einberufenen Pressekonferenz über die mangelnde konkrete Hilfe der EU-Partner beklagte und die Frage aufwarf, ob Griechenland denn die Flüchtlingsboote entgegen allen europa- und völkerrechtlichen Verpflichtungen zurückstoßen statt retten solle.

Griechenland als Achillesferse

Unter Experten hatte Griechenland stets als Achillesferse von Schengen gegolten, da das Land eine „Schengen-Insel“ und seine Außengrenze schwer zu sichern ist. Nun befürchtet Griechenland, zu einem riesigen Flüchtlingslager zu werden und faktisch aus Schengen ausgeschlossen zu werden, auch wenn ein Ausschluss rechtlich unmöglich ist. Athens Angst vor einer faktischen Verschiebung der Schengen-Grenze nach Mitteleuropa wird genährt durch den Ruf der EU-Innenminister nach neuen, aber rechtlich nur begrenzt möglichen Aktivitäten der Grenzschutzagentur Frontex an der griechisch-mazedonischen Grenze.

Die sich abzeichnende Verlängerung der Grenzkontrollen hätte aus EU-Sicht den Vorteil, dass Brüssel eine Führungsrolle erhielte und es nicht zu nationalen Alleingängen käme. Zudem blieben die Kontrollen im rechtlichen Rahmen von Schengen. Allerdings würde die Reisefreiheit als Grundidee von Schengen ad absurdum geführt, und es wäre politisch nicht einfach, die Kontrollen je wieder aufzuheben. Vor allem aber lösen die Kontrollen die Krise nicht, sondern sind im geltenden völkerrechtlichen Rahmen bloß innenpolitische Signale. Die letzten Monate haben gezeigt, dass sie die Flüchtlingsströme allenfalls zu ordnen, aber nicht abzuhalten vermögen.

→ Warum Griechenland nicht alleine Europas Grenze hüten kann