Clodagh Kilcoyne / Reuters

Europas Demokratie Debatte nach dem Brexit

Ein Plebiszit macht ein Land nicht demokratischer

von Niklaus Nuspliger / 28.08.2016

In Europa nimmt die Zahl der Volksabstimmungen zu. Doch nationale Referenden drohen die Handlungsfähigkeit der EU zu untergraben, zumal viele Länder nicht auf Volksabstimmungen ausgerichtet sind.

Zwei Trends sind in Europa zu beobachten: Die Zahl nationaler Volksabstimmungen in EU-Staaten nimmt zu, und die EU ist – zu ihrem grossen Leidwesen – oft Gegenstand dieser Urnengänge. Seit der Osterweiterung 2004 haben diverse europapolitische Vorlagen – von der geplanten EU-Verfassung bis jüngst zum Ukraine-Abkommen in den Niederlanden – an der Urne Schiffbruch erlitten. Das Brexit-Votum hat nun als Krönung dieser Trends eine Demokratiedebatte entfacht, in der Pauschalurteile dominieren. Manche Beobachter halten es mit der früheren britischen Premierministerin Margaret Thatcher, die direkte Demokratie als „Instrument von Diktatoren und Demagogen“ verteufelte. Gerade Schweizer Kommentatoren hingegen verklären die Referendumsdemokratie als einzig legitime Volksherrschaft und blenden aus, dass die Häufung von Referenden in Europa auch demokratiepolitische Fragen aufwirft.

Renzi auf Camerons Pfaden

Auch in der Schweiz wird über die eigene Demokratie gestritten – etwa über den Ausschluss grosser Teile der Bevölkerung von der demokratischen Mitbestimmung wegen der restriktiven Einbürgerungspraxis. Doch grundsätzlich ist die direkte Demokratie so unbestritten, dass viele Schweizer übersehen, dass sich diese nicht ohne weiteres auf andere Staaten übertragen lässt. In der Schweiz sind auch die repräsentativen Elemente der Demokratie von den Volksrechten geprägt. Statt dass ein Wechsel von Regierung und Opposition stattfindet, wird das Land von einem politisch sehr breit abgestützten Kollegium regiert. Im Parlament wirkt sich die Möglichkeit von Referenden auf die Gesetzgebungsarbeit aus. Und verlorene Urnengänge sind für Politiker kein Rücktrittsgrund, was zur Stabilität des Landes beiträgt.

Die meisten EU-Staaten hingegen sind als parlamentarische Demokratien institutionell und kulturell nicht auf Referenden ausgerichtet. Dies erklärt zum Teil die Erschütterungen nach dem Brexit-Votum: Premierminister David Cameron warf das Handtuch, bei den grossen Parteien brachen Führungskämpfe aus, die Einheit des Vereinigten Königreichs ist in Gefahr. Offen ist im Prinzip sogar, ob das Referendum umgesetzt wird. Denn in Grossbritannien ist nicht das Volk, sondern das Parlament der Souverän, weshalb ein Referendum nur konsultativen Charakter haben kann. Darum sind die Briten erst drei Mal überhaupt auf nationaler Ebene zum Entscheid über Sachfragen an die Urne gerufen worden.

Im Gegensatz dazu werden die Bürger in einer Direktdemokratie regelmässig um ihre Meinung zu wichtigen Sachfragen gebeten. Je seltener die Bürger abstimmen können, desto höher ist bei einem Referendum die Versuchung, nationalen und europäischen Eliten einen Denkzettel zu verpassen. Genau dies könnte im Herbst dem italienischen Regierungschef Matteo Renzi widerfahren: Er hat seine politische Zukunft mit der Zustimmung des Volkes zu seiner Verfassungsreform verbunden – und das Referendum mit einer Vertrauensabstimmung im Parlament verwechselt.

Vor allem aber macht ein Referendum allein noch keine direkte Demokratie aus. In der Schweiz ist von „Volksrechten“ die Rede, da die Bürger auch gegen den Willen von Regierung und Parlament Initiativen vorbringen und Gesetze blockieren können. Das Brexit-Referendum hingegen war ein Plebiszit: Nicht das Volk, sondern die Eliten entscheiden, wer wann und worüber abstimmt. Camerons Ziel war nie der Einbezug des Volkes gewesen, sondern die innerparteiliche Streitbeilegung und die Stärkung seiner eigenen Position – was ihm indes gründlich misslungen ist.

In Ungarn steht im Herbst ein noch krasseres Plebiszit an: Ministerpräsident Viktor Orban hat ein Referendum über die EU-Flüchtlingspolitik angesetzt – und erhofft sich ein Mandat, um in Brüssel alle Bestrebungen zur Flüchtlingsverteilung unterbinden zu können. Die suggestive Abstimmungsfrage spricht Bände: „Wollen Sie, dass die Europäische Union auch ohne Zustimmung des Parlaments die verbindliche Ansiedlung von nichtungarischen Staatsbürgern in Ungarn vorschreiben kann?“

Die Grenzen des Volkswillens

Direktdemokratischer ist hingegen ein neues Volksrecht in den Niederlanden, mit dem die Bürger gegen Parlamentsbeschlüsse ein Referendum ergreifen können, dessen Resultat zwar nur konsultativ ist, das aber eine politisch bindende Wirkung erzeugt. Solche Volksrechte können politische Systeme beleben und der Entfremdung zwischen Volk und Eliten entgegenwirken, die in vielen repräsentativen Demokratien Europas und Amerikas angesichts der Erfolge populistischer Parteien und Kandidaten nicht von der Hand zu weisen ist.

Die Erfahrungen der Niederlande zeigen aber auch, dass sich einer repräsentativen Demokratie nicht über Nacht direktdemokratische Traditionen überstülpen lassen. Als problematisch erwies sich auch das Quorum von 30 Prozent für die Gültigkeit der Abstimmung, das die Befürworter des Ukraine-Vertrags zur Abstinenz animierte – in der Hoffnung, das Quorum werde nicht erreicht. Aus Schweizer Sicht verblüffend ist zudem die Zulassung einer Online-Applikation fürs Unterschriftensammeln, mit der die hohe Zahl notwendiger Unterschriften sehr leicht erreicht werden konnte.

Schliesslich zeigt die Ukraine-Abstimmung, dass man mit einem nationalen Referendum die eigene Regierung, aber nur sehr bedingt internationale Vertragspartner verpflichten kann, zumal sich diese oft ebenfalls auf ein demokratisches Mandat berufen. Darum droht der Trend zu nationalen Referenden die Handlungsfähigkeit und damit die Output-Legitimation der EU (also den konkreten Nutzen für die Bevölkerung) weiter zu verschlechtern.

Legitimer wären im Prinzip EU-weite Referenden. Ganz abwegig ist dies nicht: Mit dem Vertrag von Lissabon können eine Million EU-Bürger aus mindestens sieben Mitgliedstaaten die Kommission mit einer Bürgerinitiative beauftragen, ein Gesetzesprojekt vorzulegen. Doch zur Aufwertung dieses embryonalen Volksrechts sind die EU-Staaten nicht bereit, zumal dies mit der Abgabe nationaler Souveränität verbunden wäre. Und der Ruf nach mehr Europa erklingt seit dem Brexit-Votum weit weniger laut als die Forderung nach mehr Demokratie.