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Interview

Europa hat keine Identität

von Thomas Isler / 06.02.2016

Eurokrise, Flüchtlingskrise, möglicher britischer Austritt, erstarkte populistische Parteien – die EU kämpft mit riesigen Problemen. Bricht sie auseinander? Nein, sie wird sich durchwurschteln, sagt EU-Experte Klaus ArmingeonKlaus Armingeon, 61, ist Professor für Vergleichende Politik und Europapolitik an der Universität Bern. Er beschäftigt sich vor allem mit Wirtschafts- und Sozialpolitik und analysiert die EU. Armingeon kam in Stuttgart zur Welt und ist laut eigenen Angaben Bürger Deutschlands, der Schweiz – und der Europäischen Union. . Die NZZ am Sonntag-Autoren Francesco Benini und Thomas Isler haben mit ihm gesprochen.

NZZ am Sonntag: Der Präsident des Europäischen Rats, Donald Tusk, hat kürzlich in eindringlichen Worten vor einem Zusammenbruch der Europäischen Union gewarnt. Könnte das tatsächlich geschehen?

Klaus Armingeon: Die Wahrscheinlichkeit ist nicht hoch. Die Kosten wären enorm. Darum wird man versuchen, sich durchzuwursteln. Es gibt keine andere Wahl.

Die Gefahr besteht, dass die Hülle noch existiert, aber eigentlich nichts mehr passiert. Tusk sagte, die EU fasse an einem Gipfel Beschlüsse, die Regierungschefs flögen nach Hause – und keiner halte sich an die Abmachungen.

Es gibt zurzeit vier Krisen in der EU. Die Euro-Krise ist am gravierendsten, weil die Probleme im Grunde nicht gelöst, sondern auf die lange Bank geschoben worden sind. Da ist ein enormes Potenzial für künftige Schwierigkeiten. Aus dem Euro kommt man nicht raus, aber ihn zu erhalten, wird eine äußerst mühsame Sache. Das Flüchtlingsproblem ist insofern typisch für die EU, als sich die nationalen Regierungen stark von den Ängsten und Befürchtungen der Bevölkerungen ihrer Länder leiten lassen – darum ist es schwierig, zu gemeinsamen Lösungen zu kommen. Drittens droht Großbritannien mit dem Austritt aus der EU, viertens legen rechtspopulistische Parteien fast überall in Europa zu. Es brodelt an verschiedenen Ecken, und man weiß nicht, welche Dynamik daraus entsteht.

Dass Beschlüsse gefasst werden, an die sich die Mitglieder der Europäischen Union nicht halten, hat eine neue Qualität.

Nein, das gab es immer wieder. Was ist mit den Defizitkriterien von Maastricht, die zuerst von Frankreich und Deutschland verletzt worden sind? Regeln sind in der EU oft Richtlinien, die flexibel angewandt werden.

Die Verteilung von Flüchtlingen scheitert an den osteuropäischen Ländern, die sich weigern, Asylbewerber aufzunehmen. Wie beurteilen Sie diese Haltung?

Diese Länder sind zum Teil weder wirtschaftlich noch in ihren demokratischen Strukturen gefestigt. Ich finde es darum nachvollziehbar, dass die Länder nationale Probleme höher gewichten als die internationale Flüchtlingskrise. Das Verhalten ist auch nicht auf Osteuropa beschränkt. Ein sozialdemokratischer Politiker aus den Niederlanden fordert gerade, dass die Flüchtlinge auf Fähren von Griechenland in die Türkei zurückgeschafft werden. In Dänemark und Schweden gibt es ähnliche Vorstellungen.

Die im Vertrag von Schengen festgelegte Aufhebung der Grenzkontrollen ist zentral für die EU – nun halten sich mehrere Länder nicht mehr daran.

Das ist gravierend. Schengen ist faktisch ausgesetzt. Die EU wird sicher versuchen, die Grenzkontrollen eines Tages wieder aufzuheben – aber solange Griechenland es nicht schafft, die Außengrenze zu sichern, ist das schwierig.

Die deutsche Kanzlerin Merkel setzte früh ein Signal, dass Deutschland die Flüchtlinge willkommen heißt. War das richtig oder falsch?

Innenpolitisch war das riskant. Man sieht ja jetzt, wie Merkels Zustimmungswerte sinken. Ich muss sagen, dass ich nicht oft stolz auf Deutschland bin – aber als die Kanzlerin sagte, das Land sei offen, um eine humanitäre Katastrophe abzuwenden, da empfand ich Stolz. Auch in Deutschland kommt nun der Rechtspopulismus auf in Form der „Alternative für Deutschland“. Er profitiert von Merkels Flüchtlingspolitik.

Andere Länder Europas scheinen Deutschland in der Flüchtlingskrise im Stich zu lassen. Ist das nun die Retourkutsche für Merkels harte Haltung in der Euro-Krise?

Man kann auf den Gedanken kommen, dass der Lehrmeister der Wirtschafts- und Fiskalpolitik eine Rechnung präsentiert erhält. Ich glaube aber, dass einige Länder vor allem aus innenpolitischen Gründen keine Flüchtlingspolitik wie Merkel betreiben können – außer die verantwortlichen Politiker wünschen sich die Abwahl. Die Europäische Union ist ein Verbund von Nationalstaaten. Macht und Legitimation wird auf nationaler Ebene erworben. Das supranationale Gebilde kommt an zweiter Stelle.

Merkel hat ihr Schicksal in die Hände des türkischen Präsidenten Erdoğan gelegt. Verbessert die Türkei mit dem Geld, das sie von der EU bekommt, die Lage in ihren Flüchtlingslagern und überwacht sie ihre Grenze besser, wird die Zahl der Flüchtlinge sinken. Geschieht das nicht, bleibt die Zahl der Flüchtlinge, die in Westeuropa ankommen, wohl hoch – was Merkel das Amt kosten könnte.

Das ist ein riskantes Projekt. Die Türkei will in die Europäische Union aufgenommen werden, erfüllt die Voraussetzungen dafür aber nicht. Und die EU ist schon heterogen genug, als dass sie sich noch einen Krisenherd aufzunehmen wünschte. Nun signalisiert man der Türkei, der baldige Beitritt sei realistisch. Dies tut die EU in der Absicht, dass das Land wirksame Schritte zur Behebung der Flüchtlingskrise unternimmt. Es gibt aber keinen Willen, die Türkei beitreten zu lassen. Sie ist keine rechtsstaatliche Demokratie nach Vorstellungen der EU.

Wie stark ist die EU vom Aufkommen rechtspopulistischer Parteien gefährdet?

Die Gefahr schätze ich als groß ein. Seit den neunziger Jahren beobachtet man, dass die stärkere wirtschaftliche Vernetzung innerhalb Europas eine Gruppe von Verlierern schafft. Diese Leute, die sich bedrängt fühlen, lassen sich von populistischen Parteien leicht ansprechen. Das sieht man überall in Europa. Jetzt fördert die Flüchtlingskrise diese Entwicklung zusätzlich.

Es geht hier auch um Identität.

Das ist das Kernproblem Europas. Europa hat keine Identität, die Bürger Europas haben keine kollektive Identität. Es gibt kein verbreitetes Gefühl: Wir gehören zusammen, also schulde ich dir Solidarität, wenn du in Schwierigkeiten bist. In den letzten 50 Jahren hat sich am Mangel an Zusammengehörigkeit kaum etwas geändert.

Freiheit, stabile demokratische Institutionen, Rechtsstaat, Meinungsäußerungs- und Pressefreiheit – reicht das Einstehen für diese Werte nicht?

Das ist viel zu wenig. Die EU ist nach wie vor ein Elitenprojekt, das von den Bürgern zu wenig wahrgenommen wird. Die großen Reformen in der EU wurden von einer Elite angeschoben. Zwei Monate nach der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht gab es eine Umfrage, in der man die Bürger fragte, worum es ging. Die Hälfte der Befragten hatte von Maastricht noch nie gehört. Nur 15 Prozent konnten die Währungsunion benennen. Ein Projekt, das Europa umstülpte, wurde von den Bürgern kaum zur Kenntnis genommen. Das Gleiche geschieht nun mit dem Fiskalpakt und der Verschärfung des Stabilitätspakts. Auf der Verfassungsstufe wird eine Schuldenbremse eingeführt; binnen 20 Jahren sind die Staatsschulden zwingend auf 60 Prozent herunterzufahren – und Italien hat Schulden in Höhe von 132 Prozent des Bruttosozialprodukts. Damit ist die nationale Fiskalpolitik weitgehend vorgegeben von Eliten im Europäischen Rat. Die nationale Gestaltung der Steuerpolitik, des Wohlfahrtsstaates auch, wird dadurch stark eingeschränkt.

Um den Euro zu stabilisieren, braucht es doch genau diese Reformen.

Richtig. Aber der Plan war 1992 ein ganz anderer: Man bildet eine Währungsunion, und bis zu deren Einführung gibt es eine wirtschaftliche Annäherung der Länder untereinander. Diese Rechnung ging nicht auf. Nationale Institutionen und Wirtschaftsstrukturen lassen sich nicht in kurzer Zeit ändern. Griechenland kann man nicht von heute auf morgen zum IT-Dienstleister pushen.

Sie sprechen von fehlender Identität in der EU. Lässt sich die überhaupt erreichen? Oder muss man es hinnehmen, dass die Länder Europas unterschiedlich sind?

Es gibt verschiedene Wege zur Identität: eine positiv besetzte Geschichte. Die hat Europa nicht, man brachte sich lange gegenseitig um. Eine gemeinsame Sprache und Kultur fallen auch weg. Das andere sind Institutionen – in der Schweiz zum Beispiel direkte Demokratie, Föderalismus, Neutralität. In Europa hat man eine europäische Hymne, eine Flagge, es gibt den Europatag und das Europäische Parlament, dessen Kompetenzen erweitert worden sind. Bisher hat das nicht gewirkt. In Deutschland ergaben sich in der Nachkriegszeit keine Probleme, als wirtschaftsschwache Randgebiete Subventionen benötigten. Bei der Integration der ehemaligen Gebiete der DDR klappte das auch noch. Die Stützung wirtschaftsschwacher Gebiete in Südeuropa hingegen ist innerhalb Europas heftig umstritten, weil der Zusammenhalt der Menschen fehlt. Deutschland profitiert enorm von der Währungsunion, aber wenn man einen Deutschen fragt, ob er finde, dass Griechenland dauerhaft subventioniert werden soll, lehnt er das wohl ab.

Großbritannien fühlt sich nicht richtig zugehörig zu Europa. Nun könnte das Land die EU bald verlassen.

Großbritannien ist in Bezug auf den Arbeitssektor, auf Kapital, Waren und Dienstleistungen eng mit der Europäischen Union verbandelt. Wenn man nun die Notbremse zieht – was kommt dann? Man müsste bilaterale Verträge aushandeln, und das braucht Zeit. Was geschieht in den Jahren, in denen man die Verträge aushandelt? Man springt von einem Zehn-Meter-Sprungbrett und hofft, dass bis zur Landung Wasser ins Bassin eingelaufen ist. Ein weiteres Problem ist Irland, das eng an Großbritannien angebunden ist. Vor allem fürchtet man in der EU aber, dass EU-kritische Parteien enormen Auftrieb bekämen, sollten sich die Briten für den Austritt entscheiden. Darum will man nun Premierminister David Cameron einige Zugeständnisse machen, die er in London als Erfolg verkaufen kann. Der Knackpunkt betrifft die Migration. Möglich sind Einschränkungen der Sozialrechte der zugewanderten Arbeitnehmer aus der EU, sobald die EU fallweise grünes Licht für diese temporäre Notbremse gegeben hat. Die Frage ist: Wird das den britischen Stimmbürgern reichen?

Bei all den Problemen, die es zurzeit gibt – wo liegen die Vorzüge der EU?

Die EU hat die Demokratien in Ost- und Mitteleuropa stabilisiert. Es ist zum Beispiel positiv, wenn Länder wie Ungarn und Polen klare Signale aus der EU erhalten, wenn dort die Demokratie zu wackeln beginnt.

Auch der Balkan konnte befriedet werden, weil man den Ländern die Perspektive gab, dass sie der EU beitreten können.

Das ist eine historische Leistung, wie auch die Schaffung eines ziemlich gut funktionierenden Binnenmarktes, von dem auch die Schweiz stark profitiert. Die EU war im wirtschaftlichen Bereich eine Liberalisierungsmaschine. Das geht im Getöse populistischer Parteien unter, die gerne von der vorgeschriebenen Gurkenkrümmung reden – diese gilt übrigens gar nicht mehr. Der Europäische Gerichtshof hat dazu beigetragen, dass nationale Regelungen, die den freien Handel behinderten, weggefallen sind. Sozialdemokraten beklagen, dass dadurch nationale Wohlfahrtssysteme unter Druck geraten sind. Und wer schlecht ausgebildet ist, kommt durch die größere Konkurrenz verstärkt unter Druck. Das schürt Ängste, die populistische Parteien mit Erfolg für ihre Zwecke nutzen.

Hat die Schweiz die Chance, mit einer Schutzklausel sowohl die Masseneinwanderungsinitiative umzusetzen als auch die bilateralen Verträge zu retten?

Schutzklauseln kann man nur einvernehmlich einführen, sie sind temporär für Ausnahmesituationen gedacht, und sie dürfen den Geist der Personenfreizügigkeit nicht verletzen. Es müsste sehr gut kommen, wenn man da eine Lösung fände. Die EU müsste beide Augen zudrücken. Die Schweiz ist für die EU zurzeit nicht das Hauptproblem. Vor dem Austrittsreferendum in Großbritannien passiert wohl nichts. Wird die SVP eine einvernehmliche, temporäre Schutzklausel akzeptieren? Es ist eher mit einem neuen Trommelwirbel zu rechnen. Ich halte die Situation für ziemlich verfahren. Wer sagt in der Schweiz, dass die Strategie zu ändern ist? Ich sehe niemanden.

Könnte die derzeitige Schwäche der EU der Schweiz nicht nützen, um einen Sonderdeal zu erreichen?

Die EU wird den Teufel tun, durch Zugeständnisse an die Schweiz die internen Probleme noch zu verstärken. Von einem angeschlagenen Boxer kann die Schweiz keine Streicheleinheiten erwarten. Ginge es nur um die Schweiz, könnte man die Masseneinwanderungsinitiative leicht umsetzen. Macht die EU substanzielle Konzessionen an das Land bei der Zuwanderung, kommen aber sofort Politiker in Polen, Deutschland, Frankreich, den Niederlanden und fordern Ähnliches – und die Personenfreizügigkeit, einer der Pfeiler der EU, wäre weg. Das wird man nicht zulassen.