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Europas Flickenteppich in der Asylpolitik

von Niklaus Nuspliger / 12.11.2015

Die EU-Staaten haben bei den Leistungen an Asylsuchende einen großen Ermessensspielraum. Für die Attraktivität als Asylländer sind diese aber nur ein Faktor von vielen.

Europa hinterlässt in der Flüchtlingskrise einen hilflosen Eindruck, und die EU-Asylpolitik gibt seit langem Anlass zu Kritik. Oft ist aber unklar, an wen genau sich die Kritik richten soll. Zwar setzt der grenzfreie Schengen-Raum ein Minimum an gemeinsamen migrationspolitischen Regeln voraus. Umsetzen aber müssen die Brüsseler Entscheide und Standards die EU-Staaten, bei denen in der Asylpolitik nach wie vor die wichtigsten Kompetenzen liegen. Das sogenannte gemeinsame Europäische Asylsystem wurde 2013 gestärkt, widerspiegelt aber bis heute nur den größten gemeinsamen Nenner, auf den sich die EU-Staaten einigen konnten.

Uneinheitliche Umsetzung

Das gemeinsame Asylsystem besteht aus fünf EU-Rechtsakten. Kernstück ist die Dublin-Verordnung, die nach den Worten der deutschen Kanzlerin Angela Merkel „obsolet“ geworden, aber nach wie vor in Kraft ist. Dublin besagt, dass meistens derjenige Staat, in dem ein Asylbewerber zuerst europäischen Boden betreten hat, für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Damit verbunden ist die Eurodac-Verordnung über die Speicherung von Fingerabdrücken, die Asylsuchende bei der Registrierung in Europa abgeben müssen. Diese beiden Rechtsakte sind direkt anwendbar und gelten auch für das Schengen-Mitglied Schweiz.

Weniger klar sind die Regeln über die Durchführung von Asylverfahren, über die Aufnahmebedingungen für Asylsuchende sowie über die Definition und die Ansprüche von Flüchtlingen. Hier gibt Brüssel den EU-Staaten in drei Richtlinien nur Leitplanken für die nationale Gesetzgebung vor. Die Verfahrens-Richtlinie definiert die prozeduralen Rechte der Asylsuchenden, und die Qualifikations-Richtlinie gibt vor, wann jemand Asyl erhalten soll und welche Rechte ihm danach zustehen. Dass diese Regeln uneinheitlich umgesetzt werden, zeigt ein Blick auf die großen Unterschiede zwischen den EU-Staaten bei der Verfahrensdauer und den Anerkennungsquoten. „Es gibt minimale Standards“, sagt Elizabeth Collett, die Direktorin des Thinktanks Migration Policy Institute in Brüssel. „Aber bei der Umsetzung haben die Regierungen großen Handlungsspielraum.“

Leistungen variieren stark

Das gilt auch für die Richtlinie über die Aufnahmebedingungen, die regelt, welche Rechte und Leistungen Asylbewerber während der Prüfung ihres Asylantrags erhalten sollen (siehe auch Grafik) und unter welchen Bedingungen sie inhaftiert werden dürfen. Die Richtlinie wurde 2013 überarbeitet, diesen Sommer trat die neue Version in Kraft. Sie besagt, dass Asylsuchende Anrecht auf Obdach, Nahrung und Kleider haben, wobei die EU-Staaten entweder Sachleistungen, Geld oder Gutscheine abgeben können. Auch ein Taschengeld wird genannt, zudem haben Asylsuchende Anrecht auf medizinische Betreuung.

Dass die Leistungen je nach EU-Staat stark variieren, ist auch eine Folge der unterschiedlich hohen Lebensstandards. Die Richtlinie stellt es den Mitgliedstaaten frei, Asylsuchenden etwas schlechtere Leistungen zu gewähren als die Sozialhilfe für die eigenen Bürger. Allerdings sind sie auch angehalten, über das in den EU-Regeln definierte Minimum hinauszugehen. Vorgesehen ist schließlich, dass Asylbewerber nach spätestens neun Monaten eine Arbeitserlaubnis erhalten. Laut Elizabeth Collett stellen die EU-Staaten aber administrative Hürden auf. „Es gibt einen Unterschied zwischen dem Recht zu arbeiten und der Möglichkeit, dieses Recht auch wirklich auszuüben.“

Schwer steuerbare Attraktivität

Diverse EU-Staaten nutzen nun die Spielräume, um die Leistungen für Asylsuchende zu reduzieren. Einerseits sollen damit Missbräuche bekämpft, andererseits soll die Attraktivität als Zielland generell gesenkt werden. Allerdings sind die Sozialleistungen nur ein Faktor unter vielen, die Asylsuchende bei der Wahl ihres Ziellandes beeinflussen. Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen, dass strukturelle Faktoren entscheidender sind als die Asylpolitik, wie etwa der Politologe Eiko Thielemann von der London School of Economics darlegt. Wichtig sind beispielsweise die geografische Lage des Ziellandes oder persönliche Netzwerke: Wenn also in einem Land bereits zahlreiche Syrer oder Eritreer wohnhaft sind, zieht dies weitere Flüchtlinge aus diesen Staaten an.

Die detaillierten Informationen, die Flüchtlinge laut einer Zusammenstellung der EU-Grenzschutzagentur Frontex von den Schleppern erhalten, deuten aber darauf hin, dass politische Rahmenbedingungen durchaus eine Rolle spielen. Wichtiger als Sozialleistungen scheinen dabei jedoch die Anerkennungsquoten für Asylsuchende aus spezifischen Staaten zu sein sowie der Aufnahmestatus als Flüchtling oder bloss vorläufig Aufgenommener und die damit verbundenen Rechte wie der Familiennachzug.

Merkels Zeichensprache

Abschließend erklären lässt sich die Attraktivität eines Landes damit nicht. Zur Beliebtheit Deutschlands trägt auch der wirtschaftliche Erfolg des Landes bei, dank dem sich Flüchtlinge eine ökonomisch prosperierende Zukunft erhoffen. Obwohl auch die über Medien und soziale Netzwerke verbreitete Willkommenskultur eine Rolle spielt, wirkt die These steil, dass Angela Merkel mit ihrem Entscheid vom September, Flüchtlinge nicht nach Ungarn zurückzuschicken, die Flüchtlingsströme ausgelöst haben soll. Bereits Wochen vor Merkels Äußerung hatte die große Mehrheit der in Griechenland zu Tausenden ankommenden Flüchtlinge Deutschland als Zielland vor Augen gehabt – der Strom hatte längst eine Eigendynamik angenommen.

Ob bei einer abweisenden Reaktion Merkels in der Folge weniger Menschen den Weg nach Deutschland unter die Füße genommen hätten, weiß niemand. Nun hat Deutschland angekündigt, auch syrische Asylsuchende wieder in jene Dublin-Länder zurückzuschicken, in denen sie zuerst registriert worden sind, wobei Rückführungen nach Griechenland rechtlich nach wie vor unmöglich sind. Dass dieses Signal die Flüchtlinge von der Reise nach Europa abhalten wird, ist ebenso zweifelhaft wie die Annahme, die Flüchtlinge hätten ihre Heimatländer erst aufgrund von Merkels sogenannter „Politik der offenen Tür“ verlassen. In der Flüchtlingskrise sind „Push-Faktoren“ wie der Syrien-Krieg oder die Nahrungsmittelknappheit in den Flüchtlingslagern in Jordanien oder in Libanon wesentlich wichtiger als „Pull-Faktoren“ in Europa.

Folgt nun die Zentralisierung?

Offen bleibt, welche Folgen die Flüchtlingskrise für das EU-Asylsystem haben wird. Die nur schleppend in Gang kommende Notumsiedlung von 160.000 Flüchtlingen aus Italien und Griechenland in andere EU-Staaten kommt einem ersten Schritt in Richtung Zentralisierung der EU-Asylpolitik gleich. Gibt es einen dauerhaften europäischen Verteilschlüssel für Flüchtlinge, müsste dieser konsequenterweise mit einer Vereinheitlichung der Aufnahmebedingungen und Verfahren einhergehen, um die gröbsten Ungleichheiten zwischen den EU-Staaten auszuräumen. Der deutsche Außenminister Frank-Walter Steinmeier hat diesbezüglich gegenüber der NZZ jüngst „mutige Schritte der Integration“ gefordert. Doch viele Regierungen sträuben sich gegen einen Souveränitätsverlust in der Migrationspolitik. Die EU-Kommission will bald einen Vorschlag für eine europäische Küstenwache vorlegen, ein Projekt für eine Zentralisierung der Asylpolitik ist aber nicht in der Pipeline. Ohnehin ist nicht anzunehmen, dass sich die Flüchtlinge bei einheitlicheren Verfahren und Leistungen von einem Tag auf den anderen gleichmäßiger auf die EU-Staaten verteilen würden als heute. Denn das Wohlstandsgefälle oder die je nach Land unterschiedlich stark ausgeprägten Netzwerke der Flüchtlinge blieben vorerst bestehen.