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Freihandelsabkommen

Für die Ukraine heißt es: Auf nach Westen

von Matthias Benz / 30.12.2015

Am 1. Januar 2016 tritt das Freihandelsabkommen zwischen der EU und der Ukraine in Kraft. Es ist ein Schritt von großer Bedeutung. Für die Einbindung in den EU-Binnenmarkt wird Kiew tiefgreifende Reformen umsetzen müssen.

Als vor zwei Jahren die Menschen bei Eiseskälte auf dem Kiewer Maidan ausharrten, trieb sie ein konkreter Anlass dazu. Kurz zuvor hatte der damalige Präsident Janukowitsch nach langem Hin und Her seine Unterschrift unter das Assoziierungsabkommen mit der EU verweigert. Das enttäuschte die prowestlichen Kräfte in der ukrainischen Gesellschaft maßlos. Das Assoziierungsabkommen war für sie das Symbol der Hoffnung gewesen, dass aus der Ukraine dereinst ein Land nach europäischem Vorbild und westlichen Standards werden könnte. Es folgten blutige Auseinandersetzungen, und es hieß danach, der Maidan sei der erste Ort gewesen, an dem Menschen mit der EU-Flagge in der Hand gestorben seien.

Integration in EU-Binnenmarkt

Am 1. Januar 2016 wird das Assoziierungsabkommen nun aber vollständig in Kraft treten. Der Schritt wird kaum mehr für großes Aufsehen sorgen. Die politischen Teile des Abkommens gelten bereits, seit nach dem Machtwechsel in Kiew der neue Präsident Poroschenko im Juni 2014 seine Unterschrift unter das Dokument gesetzt hat. Ebenfalls hat die EU der Ukraine schon vor eineinhalb Jahren einseitige Handelserleichterungen gewährt. Die meisten ukrainischen Güter können seither zollfrei in die EU exportiert werden.

Für die stärkere Integration mit Europa gingen vor zwei Jahren viele Ukrainer auf die Straße. Auf dem Bild steht ein Demonstrant am 20. Jänner 2014 in einer Wolke aus Tränengas auf einem Platz in Kiew und schwenkt die ukrainische Flagge.
Credits: REUTERS/Vasily Fedosenko

Aber die vollständige Umsetzung des Freihandelsabkommens war auf russischen Druck hin in einer umstrittenen Entscheidung verschoben worden. Jetzt tritt das Deep and Comprehensive Free Trade Agreement (DCFTA) endgültig in Kraft. Es bildet den gewichtigsten Teil des gesamten Assoziierungsabkommens und ist in seiner Bedeutung nicht zu unterschätzen. Künftig soll ein umfangreicher Freihandel in beide Richtungen etabliert werden. Dazu ist eine Einbindung der Ukraine in den EU-Binnenmarkt geplant. Wenn diese Integration gelingen soll, muss Kiew tiefgreifende Reformen in Wirtschaft, Verwaltung und Rechtsstaat vorantreiben.

Beim DCFTA geht es also um weit mehr als den Abbau von Zöllen. Auch nichttarifäre Handelshemmnisse sollen beseitigt werden, indem eine Angleichung von rechtlichen Rahmenbedingungen, regulatorischen Vorgaben oder technischen Standards vollzogen wird. Im Kern wird Kiew wichtige Teile des Acquis communautaire der EU übernehmen müssen (wobei Übergangsfristen von bis zu zehn Jahren gelten). Für ein Land, das immer noch mit der Überwindung der sowjetischen Vergangenheit ringt, ist dies eine enorme Herausforderung sowie eine große Chance zugleich.

Gewichte verlagern sich

Das Freihandelsabkommen verspricht für die Ukraine viele Vorteile. Der offenkundigste ist der einfachere Zugang zum EU-Binnenmarkt, dem größten Wirtschaftsraum der Welt. Das eröffnet der ukrainischen Exportindustrie, die bisher vor allem Agrargüter, Stahlerzeugnisse, einfache Industrieprodukte oder IT-Leistungen ausführte, neue Marktchancen. Umgekehrt wird sich die Ukraine schrittweise auch stärker für Einfuhren und den Wettbewerb durch EU-Unternehmen öffnen müssen.

In der Ukraine selbst dürfte es deshalb ebenfalls zu einem Wandel kommen. Die Übernahme des EU-Rechtsrahmens sollte die Ukraine attraktiver für ausländische Direktinvestitionen machen. Solche Gelder werden nötig sein für die wirtschaftliche Modernisierung, zu der die ukrainischen Unternehmen gezwungen sein werden. Gleichermaßen erhofft man sich von der Harmonisierung mit den EU-Regeln mehr Rechtsstaatlichkeit und ein besseres Investitionsklima. Bei beidem handelt es sich um eklatante Schwächen, die man nie zu überwinden vermocht hat.

Welche Folgen wird das Freihandelsabkommen zeitigen? Erste Tendenzen lassen sich bereits erkennen. Die EU hat ihren Binnenmarkt für die Ukraine schon Mitte 2014 weitgehend geöffnet. So gelten für die meisten Industrieprodukte keine Zölle mehr, und Agrargüter können bis zu gewissen Kontingentobergrenzen zollfrei exportiert werden. Gleichzeitig haben sich die Handelsbeziehungen mit Russland seit 2014 deutlich abgekühlt – einerseits als Reaktion auf Kiews Orientierung nach Westen, anderseits wegen des kriegerischen Konflikts in der Ostukraine und gegenseitiger Wirtschaftssanktionen.

Wie die jüngsten ukrainischen Außenhandelsdaten zeigen, hat dies zu einer deutlichen Gewichtsverlagerung zwischen den Wirtschaftsräumen geführt. Auffällig ist besonders die Abwendung von Russland. Der Export ins Nachbarland brach richtiggehend ein auf einen Anteil an den Gesamtausfuhren von noch knapp 15 Prozent (vgl. Grafik). Die EU-Handelserleichterungen machten sich hingegen erst zögerlich bemerkbar, was zum Teil auch an statistischen Sondereffekten liegt. Der Anteil der Ausfuhren in die EU blieb mehr oder weniger stabil bei 30 Prozent. Neue Absatzmärkte fanden die ukrainischen Unternehmen in Asien, wo der Exportanteil auf einen Wert von ebenfalls 30 Prozent stieg.


Credits: Deutsche Beratergruppe Ukraine, Ukrstat

Für Russland stellt das DCFTA ein rotes Tuch dar. In den letzten Wochen hat Moskau in trilateralen Gesprächen mit der EU-Kommission und Kiew nochmals versucht, die Einführung des Abkommens zu verhindern. Man argumentierte, der russische Markt könnte künftig über die Ukraine mit EU-Gütern überschwemmt werden. Moskau und Kiew unterhielten bisher formell noch Freihandelsbeziehungen.

Erzürnter Kreml

Die Intervention offenbarte jedoch vor allem die verqueren Denkmuster Moskaus. Überlappende Freihandelsabkommen stellen per se kein Problem dar. Das zeigt sich etwa daran, dass die Welt überzogen ist von einem Netz sich überschneidender Freihandelsabkommen. Hinter dem Widerstand dürfte deshalb hauptsächlich das fehlgeleitete russische Denken in Blöcken stecken. In Moskau will man offensichtlich nicht verstehen, dass umfassender Freihandel allen Seiten zugutekommt.

Als Reaktion auf die bevorstehende Einführung des DCFTA hat Moskau jüngst seine Freihandelsbeziehungen mit der Ukraine aufgekündigt. Der Schritt ist bedauerlich, aber er verbreitet in Kiew keinen großen Schrecken mehr. Für die Ukraine ist der Verlust des Freihandels mit Russland deutlich weniger schmerzhaft, als er es noch vor wenigen Jahren gewesen wäre, weil die Verflechtungen stark abgenommen haben. Dies zeigt sich in mehreren Bereichen.


Credits: Deutsche Beratergruppe Ukraine, Ukrstat

Mit Blick auf den ukrainischen Export hat sich der Russland-Anteil in den vergangenen Jahren halbiert. Beim Import ist man ebenfalls stark auf Distanz gegangen. Bis vor kurzem war die Ukraine abhängig von russischem Erdgas gewesen; dieses machte den Hauptanteil der gesamten Importe aus. Heute bezieht man kaum noch direkt russisches Gas, sondern man kauft es über „reverse flow“ aus EU-Ländern. Mit Blick auf die Direktinvestitionen hat Russland kaum noch Gewicht. Allein russische Banken spielen in der Ukraine weiterhin eine bedeutende Rolle. Russland hat also seine Stellung als einst wichtigster Handelspartner der Ukraine verloren.

Viel ungenutztes Potenzial

Das DCFTA bedeutet für die Ukraine jetzt ein Aufbruchsignal: Es geht in Richtung Westen. Man begibt sich damit auf den Weg, den schon die ehemals kommunistischen Staaten Ostmitteleuropas und des Baltikums und jüngst etwa auch Georgien oder die Moldau in Angriff genommen haben. Ihr Transformationsprozess war ebenfalls häufig von russischem Säbelrasseln und Handelssanktionen begleitet gewesen. Aber die Politik des Bestrafens hat den Weg dieser Länder nach Westen nicht aufhalten können, sondern hat ihn wahrscheinlich sogar beschleunigt. Gleichzeitig war er mit einer Abwendung von Russland verbunden, die per se nicht notwendig gewesen wäre, wenn man die Westintegration auch auf russischer Seite als wirtschaftliche Chance verstanden hätte.

Die Bedeutung des Integrationsprozesses geht weit über die Umlenkung von Handelsströmen hinaus. Für die Ukraine bringt er die Gelegenheit, sich auf ähnliche Weise in die westlichen Wertschöpfungsketten zu integrieren, wie es den Ländern Ostmitteleuropas gelungen ist. Dort haben sich etwa Produktionswerke der großen globalen Autokonzerne angesiedelt oder Outsourcing- und Forschungszentren westlicher Großfirmen. Dank des Austauschs von Kapital, Menschen und Wissen ist auch der Strukturwandel der Wirtschaft vorangetrieben worden. So hat man sich in Ostmitteleuropa auf der globalen Wertschöpfungskette erheblich nach oben vorgearbeitet.

Es gibt prinzipiell keinen Grund, warum dieser Aufstiegsprozess nicht auch in der Ukraine gelingen könnte. Das Land verfügt unbestrittenermaßen über ein großes wirtschaftliches Potenzial. Die Ukraine ist reich an äußerst fruchtbaren Schwarzerdeböden und könnte mit den richtigen Rahmenbedingungen zu einem führenden Lebensmittelproduzenten der Welt aufsteigen. In der verarbeitenden Industrie besitzt man dank niedriger Löhne und qualifiziertem Personal erhebliche Chancen. Fähige Ingenieure haben zudem den IT-Sektor zum Blühen gebracht.

Solche Zukunftsszenarien stehen allerdings unter einem riesigen Vorbehalt. Die Ukraine wird ihr wirtschaftliches Potenzial nur erschließen können, wenn nach 25 verlorenen Jahren endlich die notwendigen Strukturreformen umgesetzt werden. Bisher ist die Ukraine das Land der ungenutzten Möglichkeiten geblieben. Das Abkommen mit der EU bietet nun eine Chance, das zu ändern – nicht mehr und nicht weniger.