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Visafreiheit für die Türkei

Was sie zu den Visaverhandlungen mit der Türkei wissen müssen

von Bernhard Schinwald / 03.05.2016

Die Aufhebung des Visumszwangs für die Türken ist an 72 Bedingungen geknüpft. Ankara setzt sich aber über die politischen Anforderungen hinweg. Die EU spielt indessen auf Zeit und sucht nach einer Notbremse.

Die NZZ-Korrespondenten Niklaus Nuspliger und Marco Kaufmann Bossart berichten aus Brüssel beziehungsweise Istanbul.

 

EU in der türkischen Zwickmühle

Niklaus Nuspliger, Brüssel

Der Türkei-Deal hat der EU in der Flüchtlingskrise eine Verschnaufpause verschafft. Die Vereinbarung sieht vor, dass Migranten und Flüchtlinge konsequent von den griechischen Inseln in die Türkei zurückgeschafft werden. Die verschärften Kontrollen der türkischen Küstenwache und das Inkrafttreten der Vereinbarung am 20. März haben zu einer starken Reduktion der Flüchtlingszahlen geführt: Kamen Anfang März täglich noch mehrere tausend Flüchtlinge in Griechenland an, belief sich die Zahl der Ankömmlinge Ende April noch auf gut hundert pro Tag.

Nicht alle Bedingungen erfüllt

Von Beginn weg war klar, dass die Kooperation einen Preis haben würde. Die für Ankara wichtigste Gegenforderung ist zugleich die für die Europäer heikelste: die Reisefreiheit für türkische Bürger in den Schengen-Raum bis Ende Juni – also viel rascher als ursprünglich geplant. Die Aufhebung der Visumspflicht gälte auch für Reisen von bis zu drei Monaten in die Schweiz, die als assoziierter Schengen-Staat die EU-Visumspolitik nachvollzieht, ohne direkt mitbestimmen zu können.

Nun erfolgt in der EU die Aufhebung der Visumspflicht für einen Drittstaat nicht nur nach politischem Gutdünken. Während die EU von nichteuropäischen Staaten wie den USA oder Australien Gegenrecht (also Visafreiheit für alle EU-Bürger) verlangt, gehen die Forderungen an Nachbarstaaten oft weiter – aus Furcht vor einem Migrationsdruck Richtung Europa. Die Nachbarländer müssen sich über Rückübernahmeabkommen verpflichten, ihre Bürger, die irregulär in der EU bleiben, zurückzunehmen. Weiter haben sie Kriterien zur Sicherheit von Reisedokumenten oder den Grundrechten zu erfüllen. Das Zückerchen der Visafreiheit soll in den Partnerländern also Reformen auslösen. Allerdings stehen auf der Liste jener Staaten, deren Bürger ohne Visa in den Schengen-Raum reisen können, keineswegs bloß gefestigte Demokratien.

Zu einem demokratischen Musterland hat sich in den letzten Monaten auch die Türkei nicht entwickelt. Doch um die Fristen für einen Entscheid bis Ende Juni einzuhalten, muss die EU-Kommission am Mittwoch den EU-Staaten und dem EU-Parlament eine Empfehlung zur Reisefreiheit unterbreiten. Die Türkei habe zwar ein beachtliches Reformtempo an den Tag gelegt, doch bis Montag erst gut 60 der 72 Kriterien ihres Visa-Fahrplans erfüllt, heißt es in der Kommission. Die EU hatte stets betont, dass Ankara alle Kriterien zu erfüllen habe – womit die Kommission noch keine positive Empfehlung abgeben könnte. Allerdings würde damit der Flüchtlingsdeal gefährdet, den Präsident Recep Tayyip Erdoğan platzen zu lassen droht, wenn die EU der Türkei die Reisefreiheit verweigere.

Eine Klausel für den Notfall

Nun zeichnet sich ab, dass die Kommission am Mittwoch die Aufhebung der Visumspflicht empfiehlt, aber für Juni einen weiteren Bericht über die Erfüllung der noch ausstehenden Kriterien ankündigt, zumal gewisse Bedingungen aus zeitlichen Gründen nicht sofort erfüllbar seien, wie es in Brüssel heißt. Damit würde die Kommission den definitiven Entscheid verzögern, die heiße Kartoffel aber bereits jetzt ans EU-Parlament und an die Mitgliedstaaten weiterreichen, die den Entscheid über die Reisefreiheit am Ende fällen müssen.

Aus dem EU-Parlament war in den letzten Wochen heftige Kritik am autoritären Kurs Erdoğans laut geworden, weshalb die Zustimmung des Parlaments mehr als eine Formalität ist. Auch unter den EU-Staaten herrscht Unbehagen, da die Visafreiheit für die 75 Millionen Türken vielerorts innenpolitisch höchst umstritten ist. Deutschland und Frankreich haben daher letzte Woche eine Art Notbremse vorgeschlagen, die es ermöglichen würde, die Reisefreiheit bei Bedarf rasch wieder einzuschränken.

Auch die Kommission will dem Vernehmen nach die Aufhebung des Visumszwangs an Bedingungen knüpfen. Zum einen soll festgehalten werden, dass die Reisefreiheit nur so lange gilt, wie die Türkei ihre Pflichten aus dem Flüchtlingspakt erfüllt – also die Grenzen sichert und Flüchtlinge zurücknimmt. Zum anderen dürfte sie auch die Forderung nach einer Notbremse aufnehmen.

Angst vor der Massenmigration

Bereits heute gibt es einen Mechanismus, mit dem die EU als Ultima Ratio die Reisefreiheit für Bürger eines Landes wieder suspendieren kann. Diese Klausel soll künftig einfacher aktiviert werden können – und zwar nicht nur in Bezug auf die Türkei. Unlängst hat die Kommission die Reisefreiheit für Ukrainer und Georgier beantragt, am Mittwoch dürfte sie nicht nur für die Türken, sondern auch für die Kosovaren grünes Licht geben. Damit könnten in nächster Zeit theoretisch bis zu 130 Millionen zusätzliche Personen ohne Visum in den Schengen-Raum reisen. Die EU müsse prüfen, ob die Regeln noch zeitgemäß seien, sagt ein westeuropäischer Diplomat. Gemäß den Vorschlägen aus Paris und Berlin soll die Notbremse aktiviert werden, wenn die Zahl jener Menschen stark steigt, die legal einreisen, aber irregulär in der EU verbleiben. Auch wenn die Zahl der Asylsuchenden aus einem Land explodiert oder irreguläre Migranten nicht zurückgenommen werden, soll der Mechanismus greifen.

Im Falle der Türkei spricht indes wenig dafür, dass es zu einer sofortigen Massenmigration nach Europa käme. Zum einen ist die Visumsfreiheit auf Reisen von bis zu 90 Tagen beschränkt. Zum anderen haben die meisten der 75 Millionen Türken gar keinen Pass. Gemäß einer amtlichen Aufstellung hat die Türkei rund 16 Millionen Pässe ausgestellt. Die Reisefreiheit gälte nur für Türken mit biometrischen Pässen. Wie viele Dokumente mit elektronisch gespeicherten Fotos und Fingerabdrücken versehen sind, ist unklar – die EU-Kommission geht aber davon aus, dass erst ein Bruchteil aller türkischen Bürger über einen biometrischen Pass verfügt.

 

 

Die Türkei hatte den Trumpf in der Hand

Marco Kaufmann Bossart, Brüssel

Beim Thema Visafreiheit für die Türkei klaffen Selbst- und Fremdwahrnehmung auseinander. Die 72 Schritte, die zum freien Eintritt in das Schengenland führen sollen? Praktisch alle erfolgreich durchlaufen, tönt es aus Ankara. Man hake eine Pendenz nach der anderen ab, berichtete Ministerpräsident Ahmet Davutoglu vergangene Woche selbstbewusst. Und wäre im Parlament nicht eine Schlägerei dazwischengekommen, hätte man die letzten Gesetzesanpassungen schon am vergangenen Donnerstag verabschiedet. Nachdem eine Debatte über Militäreinsätze in den Kurdengebieten in einer Keilerei ausgeartet war, wurden die Beratungen der Legislative für zwei Tage ausgesetzt.

Die EU-Kommission hingegen präsentierte Anfang März 2016 eine durchzogene Zwischenbilanz. Von den 72 Bedingungen seien 35 teilweise oder ganz erfüllt, konstatierten die Brüsseler Experten. So wurden innerhalb der letzten zwei Jahre die Sicherheitsstandards von Reisedokumenten verbessert, die operationelle Leistungsfähigkeit der Migrationsbehörden wurde erhöht und die Kooperation mit den benachbarten EU-Staaten Bulgarien und Griechenland intensiviert.

Irreguläre Migration

Moniert wurde hingegen, dass Asylverfahren zu lange dauerten und dass das Problem der irregulären Migration nicht umfassend angegangen werde. Auch fehlt es nach Einschätzung der Kommission an geeigneten Massnahmen, um Minderheiten wie die Sinti und Roma einzugliedern.

Dass die Defizite bis zum Stichtag vom 4. Mai plötzlich aus der Welt geschafft sein sollen, wie es die türkische Regierung suggeriert, mutet reichlich optimistisch an. Im Kapitel „Grundrechte“ etwa haben sich die Probleme im Gegenteil noch akzentuiert. Unter dem Kriterium 65 wird etwa verlangt, dass die Anti-Terror-Gesetze Brüsseler Standards angepasst werden müssten und die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit zu wahren sei – „in der Praxis“, wie der EU-Bericht präzisiert. Nur sieht die Praxis allerdings so aus, dass der Spielraum für regierungskritische Journalisten, Akademiker oder Privatpersonen immer kleiner wird. Mängel bestehen darüber hinaus bei der Korruptionsbekämpfung oder beim Schutz personenbezogener Daten, insbesondere was den Zugriff der Sicherheitsdienste betrifft.

Für die EU inakzeptabel ist im Weiteren, dass sich die Bürger des von Ankara nicht anerkannten Mitgliedlandes Zypern einem demütigenden Verfahren unterziehen müssen, damit sie ein Visum für die Türkei erhalten. Laut türkischen Zeitungsberichten, soll die EU inzwischen 60 von 72 Auflagen als erfüllt ansehen. Allein in den vergangenen zwei Wochen wurden laut EU-Diplomaten 15 Hürden überschritten.

Neuerliche Massenflucht?

Wenngleich Brüssel offiziell insistiert, die Kriterien seien nicht verhandelbar, dürfte der Ermessensspielraum doch entsprechend weit ausgereizt werden. Die Staatsführung in Ankara wiederholte ihre Warnung beinahe täglich: Entweder falle der Visumszwang bis Ende Juni, oder man betrachte das Flüchtlingsabkommen mit der EU als nicht länger gültig. Eine neuerliche Massenflucht von Syrern, Irakern und Afghanen auf die griechischen Inseln wäre die Konsequenz.

Viele Türken betrachten die Visumspflicht als bürokratisches Ärgernis, da sie vor einer Reise in den Schengenraum mit Hotel- und Flugbuchungen, Bankauszügen, Lohnausweisen und Versicherungspolicen bei einem Konsulat vorsprechen müssen. Geschäftsleute beklagen sich über mangelnde Flexibilität. Sollte dieses Hindernis tatsächlich wegfallen, könnte die islamisch-konservative Führung dies innenpolitisch ausschlachten. Verzögert sich hingegen die Reisefreiheit oder erleidet das Unterfangen gar Schiffbruch, würde dies von der Bevölkerung als Beleg dafür interpretiert, dass die Türkei schon immer von der EU hintergangen und diskriminiert worden sei.

Vorzug für Mexikaner

Viele Türken halten es schlicht für unverständlich, dass bereits heute etwa Serben, aber auch Mexikaner und Malaysier ohne Visum in den Schengenraum reisen dürfen. Brüssel bemühte sich erst dann wieder um intensivere Beziehungen mit dem muslimischen Kandidatenland, als schon Hunderttausende von Migranten nach Europa strömten. Plötzlich brauchte die Europäische Union die Türkei stärker als umgekehrt.