Reformvorreiter Georgien: Im Kaukasus sind die Wege lang

von Benjamin Triebe / 06.10.2016

Das kleine Georgien ist Paradebeispiel für wirtschaftsfreundliche Reformen. Doch trotz guten Bedingungen für Unternehmer bleibt der Aufbruch aus. Die Probleme sitzen tief, eine Lösung braucht Zeit.

Die Prachtstrasse Rustaweli in Tbilissi ist ein menschenverachtender Ort. Mit sechs Fahrspuren ist sie das Herz der georgischen Hauptstadt, begrenzt von prächtigen Bauten des Klassizismus, Jugendstils und Barocks. Tbilissis Herz mag nach dem Nationaldichter Schota Rustaweli benannt sein, aber es schlägt für Autos.

Will der Flaneur die Strassenseite wechseln, legt er zwischen zwei Unterführungen fast 1 km zurück. Dann steigt er hinab in eine Schattenwelt: schwach beleuchtete, heruntergekommene Gänge, wo sich Passanten an kleinen Läden mit grossen Auslagen vorbeischieben. Katzenkalender von 1987, billige Kleider und Modeschmuck.

Doch es gibt etwas, was in dieser Unterwelt auch bei schlechtem Licht fast so glänzt wie im Sonnenschein: Berge von Tomaten, Gurken, Kartoffeln, Zwiebeln, Äpfeln, Nüssen – Waren mit so tiefen Farben, wie sie in Westeuropa nur die Werbeabteilungen zeichnen. Die Georgier verstehen es, Obst und Gemüse anzubauen.

Aber leider verstehen sie sich erstens noch auf zu wenig mehr, und zweitens scheitern sie bei der Landwirtschaft wenn nicht am Land, so doch an der Wirtschaft. Auch deshalb ist Georgien ein Problemfall. Nach den im Oktober anstehenden Parlamentswahlen steht die Regierung vor grossen Aufgaben (vgl. Zusatz).

Vorbild in der Ex-Sowjetunion

Dabei sieht auf dem Papier eigentlich vieles gut aus. Georgien wurde unter dem 2004 bis 2013 amtierenden Präsidenten Micheil Saakaschwili ein Vorreiter darin, Regulierungen, Bürokratie und Auflagen zurückzudrängen. Im vielbeachteten Doing-Business-Index der Weltbank, der solche Hindernisse für Unternehmer misst, liegt das südkaukasische Land auf Platz 24 von 189, vor der Schweiz und Frankreich.

Seit Jahren ist Georgien oben in dem Ranking zu finden – doch die meisten Georgier sind arm, und ein Grossteil der Investitionen stammt von internationalen Hilfsorganisationen. Von Aufbruchsstimmung ist wenig zu spüren. Laut der Weltbank stellen kleine und mittlere Firmen rund 94% der Unternehmenslandschaft, erzielen aber nur 20% der Bruttowertschöpfung. Wie kann das sein?

«Georgien versucht noch, seine ökonomische Identität zu finden», sagt Bruna Balvanera, Landeschef der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD). Die Suche ist schwer: Georgien hat nur knapp 3,7 Mio. Einwohner, die allermeisten mit niedrigem Einkommen, und damit einen sehr begrenzten Binnenmarkt. Es übernahm aus der Sowjetzeit kein grosses industrielles Erbe und verfügt abgesehen von ein paar Basismetallen nicht über nennenswerte Rohstoffe. Umgeben ist es von mehr oder weniger instabilen Nachbarn. Mit den Regionen Südossetien und Abchasien ist ein Fünftel des Staatsgebiets abtrünnig und wird von Russland militärisch und finanziell gestützt.

Georgiens Stärken liegen da, wo sie schon in der Sowjetunion waren, nämlich in der Landwirtschaft und im Tourismus. Beide Sektoren sind wenig produktiv, aber gerade das ist ein Vorteil: Sie brauchen viele Arbeitskräfte, argumentiert Balvanera. «Ein Hotel mit 200 Zimmern benötigt ein Personal von bis zu 100 Leuten. Und die Entwicklung der Landwirtschaft kann die Arbeitslosigkeit in den Provinzen beseitigen. Das könnte die Lösung sein», sagt er.

Der Fremdenverkehr wächst schnell. Im vergangenen Jahr besuchten 5,9 Mio. Gäste Georgien, 7% mehr als 2014. Von Januar bis August dieses Jahres waren es schon 4,3 Mio., was auf einen noch grösseren Anstieg hinauslaufen könnte. Die Schwarzmeerküste mit dem Zentrum Batumi ist unter Badegästen beliebt, die Berge des Kaukasus ziehen Wanderer an, die gute Küche und der georgische Wein die Geniesser, und die Hauptstadt Tbilissi lockt mit einer in weiten Teilen pittoresken Altstadt und dem Charme zwischen Verfall und Moderne.

Laut dem Wirtschaftsministerium arbeiten offiziell 160 000 Georgier im Tourismussektor und erwirtschaften knapp 7% der Wirtschaftsleistung. Doch erst langsam entsteht die Infrastruktur, um mit dem Gästezustrom fertigzuwerden.

Ein Bauboom greift um sich

Es wird viel gebaut in Georgien und in der Hauptstadt; rund um die Rustaweli-Prachtstrasse ist fast jedes dritte Haus verhüllt. Das höchste Gebäude der Stadt ist das verglaste Hochhaus des jüngst eröffneten, mit sechs Sternen glänzenden Biltmore-Hotels. Errichtet wurde der 32-stöckige Glasriegel mit 140 Mio. $ und Architekturgeschmack aus den Emiraten. Aber nicht nur neue Unterkünfte entstehen, auch lange vernachlässigte Renovationen werden in Angriff genommen. Strassenzüge erblühen in neuem Licht, von Gebäuden bis zu Trottoirs und Fahrwegen.

Das ist dringend nötig, denn egal wohin der Blick in Tbilissi schweift, ein Stück Verfall gerät immer hinein. Der Mensch hat für seine Strassen eine Vielzahl an Befestigungen erfunden, seien es Beton, Asphalt, Bodenplatten oder Kopfsteinpflaster. Die Zeit vermag sie in eine noch grössere Vielfalt an Rissen, Löchern, Gruben und Kanten zu verwandeln.

Dem Charme Tbilissis sollte der Flaneur mit in Demut gesenktem Blick huldigen, sonst tut er es mit gebrochenen Knochen. Dem Bausektor wird die Arbeit so schnell nicht ausgehen. Einer der wenigen internationalen Konzerne, die in Georgien eine Produktion aufgebaut haben, ist der deutsche Baustoffhersteller Heidelberg Cement.

Landwirtschaft wie dazumal

Mit Neubauten und Renovationen allein ist es in den ländlichen Regionen nicht getan, auch wenn sie in den mit Schotterpisten angebundenen, heruntergekommenen Siedlungen dringend nötig sind. Doch die Landwirtschaft hat ein Strukturproblem: Ein enormer Teil ist Subsistenzwirtschaft auf kleinem Raum, grosse moderne Agrarbetriebe sind selten. Der durchschnittliche Landwirt bebaue eine halbe Hektare, erläutert Irina Guruli vom Wirtschaftsforschungsinstitut EPRC. Ausserdem seien 70% des Landes nicht registriert, mehrere Privatisierungswellen nach dem Ende der Sowjetunion brachten wenig Klarheit.

Das erschwert eine Konzentration ebenso wie die Mentalität: «Kooperativen haben seit der Sowjetzeit einen schlechten Ruf. Sie gelten als etwas, was sowieso nicht funktioniert», sagt Guruli. Deshalb hätten es die Georgier und auch Investoren nie geschafft, das sehr fruchtbare Land zu bündeln und nennenswerte Agro-Produzenten zu formen. Auch die Verarbeitung entwickelt sich erst langsam; in Tbilissis Supermärkten fällt die Vielzahl importierter Lebensmittelprodukte auf.

Offiziell 12% zum Bruttoinlandprodukt (BIP) trägt der Agrarsektor bei, und rund ein Drittel der Bevölkerung arbeitet dort. Inoffiziell dürften es weit mehr sein. Die georgische Landwirtschaft könne auf dem Weltmarkt nicht gegen die Massenproduktion anderer Länder ankommen, beispielsweise aus der Türkei, räumt EBRD-Direktor Balvanera ein. Aber sie könne in Nischen sehr erfolgreich sein, mit besonders hochwertigen Produkten. Über Qualität, nicht über Kapazität könne Georgien gewinnen. Ökonomin Guruli bleibt skeptisch: «Kein Land hat je mit Landwirtschaft reüssiert», sagt sie.

Einig sind sich die Experten darin, dass Georgiens grösste Aufgabe die Bildung und Ausbildung der Bevölkerung sein wird, wenn es von der Errungenschaft des guten Geschäftsklimas profitieren will. Denn für exsowjetische Verhältnisse hat das Land viel erreicht: Nicht nur sind die technischen Hürden für Unternehmer formal stark gesenkt worden – sie sind es auch in der Realität.

Korruption und Vetternwirtschaft spielen nach einhelligem Urteil im Alltagsleben fast keine Rolle. Das ist in diesem Teil der Erde eine Seltenheit. Aber wenn Arbeitern und Angestellten die nötigen Kenntnisse fehlen, können Firmen höherwertige Jobs nicht besetzten. Diese Aufgabe ist langwierig. Die Zeit der niedrig hängenden Früchte sei vorbei, sagt Balvanera.

Doch eine Sorge gibt es: Das einzige Problem mit dem Geschäftsklima sei, dass die Handlungen der Regierung kaum vorhersehbar seien, klagt Guruli. Es gebe keine klare Agenda und keinen Dialog mit der Gesellschaft. Als Beispiele nennt sie eine kurzfristig eingeführte Visa-Pflicht für Iraner, die zum Kollaps des Reiseverkehrs führte, und ein Moratorium für Landkäufe durch Ausländer. «Nach dem Abtritt von Präsident Saakaschwili hat das Reformtempo nachgelassen.»

Vorbild Estland

Die derzeitige Regierung unter Ministerpräsident Giorgi Kwirikaschwili, der lange das Wirtschaftsressort führte, geniesst zwar viel Kredit, muss das Vertrauen aber erst noch rechtfertigen. Dass sie positiv überraschen kann, zeigte sie im Frühjahr mit dem Beschluss zur Einführung eines Steuermodells aus Estland, gemäss dem Unternehmensgewinne nur besteuert werden, wenn die Firma sie ausschüttet – nicht, wenn sie die Gewinne in den Betrieb reinvestiert. Das war eine wachstumsfreundliche Entscheidung, die den Staatshaushalt belastet. Dass die Regierung jedoch auch negativ überraschen kann, zeigt der Umstand, dass ebendiese Einführung bereits von diesem Sommer auf Anfang 2017 verschoben wurde – aus technischen Gründen, wie es heisst.

Mehr Berechenbarkeit der Politik und mehr Ausbildung der Arbeitskräfte, so könnte es Tbilissi gelingen, trotz der Lage in einer politisch heiklen Region ausländische Gelder anzuziehen, die nicht nur von Entwicklungsorganisationen stammen. Die spärlichen privaten ausländischen Investitionen fliessen zumeist in die Wasserenergie (Georgien ist ein Stromexporteur) oder den Ausbau einer Transitpipeline für aserbaidschanisches Erdgas. Allein dieses Projekt steuerte 2015 laut Standard & Poor’s geschätzt 40% der ausländischen Direktinvestitionen bei. Mehr Kapitalzufluss braucht Georgien auch deshalb, weil die inländischen Vermögen zu klein sind, um Entwicklung zu finanzieren.

Grosse Abhängigkeiten

Ohne breitere wirtschaftliche Basis und Exporte mit höherer Wertschöpfung bleibt Georgien sehr anfällig für externe Schocks: Das Wirtschaftswachstum fiel 2015 von 4,6% auf 2,8%, die Industrieproduktion sank. Die Schwäche vieler Handelspartner, von Russland über die Ukraine bis Aserbaidschan, dämpfte die Exporte und auch die Rimessen der zahlreichen georgischen Gastarbeiter. An den Problemen jener Länder ändert sich so schnell nichts Grundlegendes, weshalb der Internationale Währungsfonds und die EBRD Georgien für 2016 nur eine BIP-Erholung um 3,4% prophezeien. Das Leistungsbilanzdefizit ist traditionell gross und kletterte zuletzt auf knapp 12% des BIP. Auch wenn Georgien weit gekommen ist, bleibt der Weg doch noch weit, um auf eigenen Füssen zu stehen. Vieles ist besser, nicht alles ist gutDie Georgier werden am 8. Oktober ein neues Parlament wählen. Nach der zweiten Amtszeit von Reformpräsident Micheil Saakaschwili, der gegen Ende mit dem Vorwurf von Menschenrechtsverletzungen konfrontiert wurde, gelangte 2013 die Partei Georgischer Traum an die Macht. Das Amt des Ministerpräsidenten wurde aufgewertet. Regierungschef ist seit Januar der frühere Wirtschaftsminister Giorgi Kwirikaschwili; als Strippenzieher gilt jedoch der Milliardär Bidsina Iwanischwili. «Niemand in der Exekutive würde sich ihm widersetzen», sagt Eka Gigauri, Landeschefin von Transparency International. «Das bedroht die demokratischen Institutionen.»Die Armut ist zwar gesunken, ist aber noch hoch: Gemäss der Weltbank hatten im Jahr 2014 knapp 70% der Georgier kaufkraftbereinigt weniger als 5 $ pro Tag zur Verfügung. Die Landeswährung Lari hat seit Herbst 2014 zum Dollar 25% an Wert verloren, was wegen vieler Fremdwährungsschulden und der hohen Dollarisierung der Wirtschaft grosse Risiken birgt.Ein Zeichen der Unsicherheit in der Gesellschaft ist das Aufkommen prorussischer Gruppierungen. «Zum ersten Mal seit der Rosen-Revolution von 2003 gibt es Leute, die glauben, ein engeres Verhältnis zu Russland könne Georgien helfen», sagt Gigauri. Grosse Wahlchancen werden diesen Kräften jedoch nicht eingeräumt. Georgischer Traum und die Saakaschwili-Partei Nationale Bewegung verfolgen einen prowestlichen Kurs; Anfang Juli trat ein Freihandelsabkommen (DCFTA) mit der EU in Kraft. Beide Parteien fühlen sich Reformen verpflichtet, auch wenn das Tempo der Umsetzung seit der Saakaschwili-Zeit nachgelassen hat.Fortschritte gibt es laut Gigauri bei der Rechtsstaatlichkeit: Vor 2012 sei es nicht möglich gewesen, einen Prozess gegen die Regierung zu gewinnen. Das sei jetzt anders. Polizeigewalt werde allerdings nicht zuverlässig verfolgt, und in hochrangigen politischen Fällen sei die Justiz nicht unabhängig. Ähnliche Probleme gibt es mit der Korruption, die zwar aus dem Alltag verschwunden ist – niemand besteche einen Polizisten, Zöllner oder Richter –, aber bei exponierten Fällen noch auftrete. Gigauri kritisiert die schlecht ausgeführte, intransparente Vergabe von Staatsaufträgen.Doch es gibt auch Anlass zu Optimismus. Die Ökonomin Irina Guruli vom Wirtschaftsforschungsinstitut EPRC betont, dass die grossen Parteien im Vergleich zum Wahlkampf von 2012 realitätsbezogener argumentierten. Sie redeten nicht ständig über Unterstützung der Landwirtschaft, was angesichts von deren Grösse mehr auf soziale Versprechen als auf Wirtschaftsförderung hinauslaufe. Stattdessen stünden auch Investitionen in Bildung im Mittelpunkt.