AFP / Ben Pruchnie

EU-Verhandlungen mit Großbritannien

Tusk kommt Cameron entgegen

von Niklaus Nuspliger / 02.02.2016

Mit einer Notbremse zur Begrenzung von Lohnzuschüssen und weiteren Zusicherungen will Brüssel Großbritannien in der EU halten. Doch am Ziel sind die Verhandlungen noch nicht.

Eigentlich hätte EU-Ratspräsident Donald Tusk bereits am Montag ein erstes konkretes Ergebnis seiner Verhandlungen mit dem britischen Premierminister David Cameron an die übrigen 27 EU-Staaten überstellen wollen. Am Ende aber wurde ein zusätzlicher Verhandlungstag eingeschaltet, und aus Brüssel und aus London verlautete, dass intensiv um Lösungen gerungen werde. Die Botschaft an den britischen Wähler: Cameron kämpft vor dem anstehenden Referendum über den Austritt Großbritanniens aus der EU wie ein Löwe für die Neugestaltung der britischen EU-Mitgliedschaft – und der durchsetzungsfähige Ministerpräsident versucht, Brüssel Konzessionen abzutrotzen.

„Mehr Arbeit“ nötig

Am Dienstag nun hat Tusk den EU-Staaten offiziell das vorläufige Ergebnis seiner Verhandlungen mit Cameron vorgelegt, das die Grundlage für eine politische Einigung am kommenden Gipfel der EU-Staats- und Regierungschefs vom 18. Februar darstellen soll. Cameron ließ sogleich verlauten, das 16-Seiten starke Papier zeuge von „echten Fortschritten“, doch sei noch „mehr Arbeit“ notwendig. Tusk hingegen schrieb, der Vorschlag komme den Forderungen Londons „wirklich weit“ entgegen, bleibe aber im Rahmen der Grundprinzipien der EU, die eine rote Linie für die Verhandlungen darstellten.

Am heikelsten für die EU ist Camerons Forderung, EU-Bürger während vier Jahren nach ihrer Ankunft in Großbritannien von Lohnzuschüssen auszuschließen, die namentlich bei geringen Salären einen erheblichen Lohnbestandteil ausmachen können. Denn in der EU dürfen EU-Bürger im Vergleich zu einheimischen Arbeitnehmern nicht diskriminiert werden, weshalb namentlich osteuropäische Staaten gegen das Vorhaben Camerons opponieren.

Wer löst die Notbremse aus?

Tusks Papier schlägt nun eine Notbremse vor, für den Fall eines „außerordentlich hohen Zustroms“ von EU-Ausländern über einen längeren Zeitraum. Die Kriterien, um die Notbremse auslösen zu können, bleiben indes noch vage. Genannt werden Auswirkungen auf das Sozialsystem (insbesondere auf die besagten Lohnzuschüsse) und schwerwiegende Folgen auf den Arbeitsmarkt oder öffentlichen Dienste.

Zudem könnte London die Notbremse nicht selber auslösen: Entscheiden würde auf Vorschlag der EU-Kommission vielmehr der Rat der EU-Staaten mit qualifizierter Mehrheit. Immerhin: Die Kommission stellt in einer Erklärung in Aussicht, dass Großbritannien die Bedingungen für die Aktivierung der Notbremse derzeit erfüllen würde, womit Cameron die Lohnzuschüsse nach dem Referendum zeitnah begrenzen könnte. Gegenstand der weiteren Verhandlungen bleibt aber unter anderem, für welche Zeitdauer die Notbremse aktiviert werden dürfte und um wie viele Jahre die Maßnahme verlängert werden könnte.

Symbolpolitik

Die vorgeschlagene Notbremse würde über ein neues EU-Gesetz umgesetzt und könnte daher theoretisch von allen EU-Staaten aktiviert werden. Der spezifische Fokus auf Lohnzuschüsse ist aber auf die britische Situation zugeschnitten, da die Sozialsysteme in den meisten anderen EU-Staaten anders ausgestaltet sind. Im Unterschied zur Schutzklausel, über welche die Schweiz mit der EU verhandeln will, geht es im Falle Großbritanniens auch nicht um eine zahlenmäßige Beschränkung der Zuwanderung, sondern nur um Sozialleistungen. Ein EU-Beamter stellte denn auch klar, dass das britische und das schweizerische Dossier völlig getrennt seien.

Von der Systematik her gibt es aber Parallelen. Sowohl bei der Notbremse wie bei der Schutzklausel geht es um die Definition von Kriterien, welche eine Auslösung rechtfertigen. Zudem zeigt der Vorschlag zu Großbritannien erneut, dass die Schweiz nicht damit rechnen kann, eine Schutzklausel autonom auslösen zu dürfen, sondern dass es bei der Aktivierung einer Billigung durch Brüssel bedürfte. Insofern wird die Schweiz versuchen, die Kriterien für die Auslösung der Schutzklausel möglichst präzise zu definieren. Auch beim Zeitplan ist die Schweiz von der Klärung der britischen Frage abhängig, da die Briten genau verfolgen, was Brüssel Bern anbietet. Läuft alles nach Plan, findet die Brexit-Abstimmung im Juni statt – davor wird die EU kaum Hand bieten für eine Lösung mit der Schweiz.

Im Bereich der Personenfreizügigkeit kommt Tusk Cameron auch mit einem Vorschlag zur Begrenzung der Kinderzulagen entgegen. So soll ein in Großbritannien arbeitender EU-Ausländer, dessen Kinder im Heimatland leben, nicht mehr in den Genuss der vollen britischen Zulagen kommen, sondern bloß noch einer dem Lebensstandard im Heimatland angeglichenen Summe.

Ein weiterer heikler Punkt betrifft die britische Sorge, dass EU-Staaten, die nicht der Eurozone angehören, bei der Weiterentwicklung der Union Nachteile erwachsen. Hier kommt Tusk Cameron beispielsweise insofern entgegen, als sein Textentwurf zusichert, dass es keine Diskriminierung gegen Nicht-Euro-Staaten und Behinderungen für die Teilnahme am Binnenmarkt geben soll – oder dass sich Großbritannien auch künftig nicht an irgendwelchen Euro-Rettungspaketen beteiligen muss.

Eher symbolischer Natur ist die Klarstellung, dass Großbritannien nicht verpflichtet ist, sich politisch weiter in die EU zu integrieren. Auch ein neuer Vorschlag, mit der eine qualifizierte Mehrheit von nationalen Parlamenten im EU-Rat die Behandlung von neuen EU-Gesetzen blockieren könnte, dürfte in der Praxis selten Auswirkungen haben, da in parlamentarischen Demokratien die Positionen von Regierungen und Parlamenten oft deckungsgleich sind.

Zeichen auf Einigung

Zumindest für den Bereich der Sozialleistungen ist in Tusks Vorschlägen keine Änderung der EU-Verträge, dem Primärrecht der EU, vorgesehen, obwohl Cameron dies gefordert hatte. Abzuwarten bleibt nun, ob er am Gipfel noch Zusicherungen erlangen kann, dass seine Forderungen bei der nächsten Änderung EU-Verträge aufgenommen werden. Auch über andere Fragen wird bis zum Gipfel vom 18. Februar weiter gerungen werden, und Cameron wird sich etwa auch darum bemühen müssen, die polnische Regierung an Bord zu holen.

Insgesamt aber liegt es im Interesse aller EU-Staaten, dass Großbritannien in der EU verbleibt, weshalb die Zeichen auf Einigung stehen. Insofern gleichen die weiteren Verhandlungen der kommenden Wochen bis zu einem gewissen Punkt einem Schattenboxen, das Cameron in ein günstiges innenpolitisches Licht rücken und in eine gute Ausgangslage bringen soll, um die Briten beim anstehenden Referendum vom Verbleib in der EU zu überzeugen.