Warum die EU gerade jetzt mit Steuerbetrügern ernst macht

von René Höltschi / 10.12.2014

In der EU haben die „Luxembourg Leaks“ dem Vorgehen gegen die Steuervermeidung von Konzernen neuen Auftrieb verschafft. Diese wird an vier Fronten bekämpft. Eine Analyse von René Höltschi, NZZ-Korrespondent in Brüssel.

„Da kommt ja richtig Zug in den Kamin“, so frohlockte der damalige deutsche Finanzminister Peer Steinbrück 2008 und 2009 in der Diskussion über Steueroasen und Bankgeheimnis immer wieder einmal. Im Nachhinein hat er recht behalten: Was mit Steueraffären deutscher Prominenter und schwarzen Listen begann, hat – mit tätiger Mithilfe der USA – inzwischen dem automatischen Informationsaustausch zum Durchbruch verholfen und das Bankgeheimnis weitgehend beseitigt. Ging es damals um Steuerflucht natürlicher Personen, steht heute die Steuervermeidung internationaler Konzerne im Rampenlicht. Steinbrücks Nachfolger Wolfgang Schäuble hat unlängst gemeinsam mit seinen Amtskollegen aus Frankreich und Italien, Michel Sapin und Pier Carlo Padoan, in einem Brief an den EU-Wirtschafts- und Steuerkommissar Pierre Moscovici von einem „Wendepunkt“ in der Diskussion über unfairen Steuerwettbewerb gesprochen und bindende EU-Regeln gefordert.

Geht es am Dienstag weiter?

Sind wir tatsächlich an einem Wendepunkt angelangt wie seinerzeit in Sachen Bankgeheimnis? Die öffentliche Erregung zumindest ist vergleichbar. Die „Luxembourg Leaks“, die gestohlenen Unterlagen über Steuereinsparungen mithilfe von Luxemburger Steuer-Rulings, haben das Thema im Oktober in die Schlagzeilen katapultiert. Für diesen Dienstag oder Mittwoch erwartet das Grossherzogtum nach Regierungsangaben weitere Enthüllungen.

Doch wo liegt eigentlich das Problem? Da grenzüberschreitend tätige Konzerne in verschiedenen Staaten steuerpflichtig sind, haben sie einen Anreiz, möglichst viele Gewinne in Staaten mit tiefen Steuern und möglichst wenige in Hochsteuerländern zu versteuern. Denn die Unterschiede sind enorm. Das Spektrum der Körperschaftssteuer-Sätze reicht in der EU derzeit von 10% in Bulgarien bis 38% in Frankreich. Wichtiger ist allerdings ein Vergleich des effektiven durchschnittlichen Steuersatzes, in dessen Berechnung neben dem Steuersatz auch die Bemessungsgrundlage einfliesst. 2012 schwankte er für Industrieunternehmen zwischen 9% in Bulgarien und 34,3% in Frankreich.

Nun ist Steuerwettbewerb zwischen Staaten volkswirtschaftlich sinnvoll, weil er sie zum Masshalten zwingt. In der EU hat er dazu beigetragen, die Steuerlast seit 2000 in vielen Staaten zu senken, wie die Grafik zeigt. Ordnungspolitisch wünschbar ist, dass er möglichst in transparenter Weise über die Steuersätze statt über zahllose undurchsichtige Ausnahmeregeln zur Schmälerung der Bemessungsgrundlage erfolgt.

Ökonomisch und gesellschaftlich problematisch wird der Steuerwettbewerb aber, wenn als Resultat nicht Produktionsstätten und Arbeitsplätze in Länder mit tiefen Steuern verschoben werden, sondern bloss Gewinne. Wenn ein Konzern, überspitzt ausgedrückt, im Land A produziert und dort die öffentliche Infrastruktur benutzt, den Gewinn aber über eine Briefkastenfirma im Tiefsteuerland B versteuert, so widerspricht dies dem Grundsatz der Steuergerechtigkeit, und es kann zum Beispiel kleine Unternehmen diskriminieren, denen sich solche Ausweichmöglichkeiten kaum bieten. Besonders anfällig für derartige – statistisch kaum erfassbare – Strategien der Steuervermeidung ist ein Binnenmarkt, in dem sich Güter, Dienstleistungen, Arbeit und Kapital frei bewegen können.

Mühsal des Verhaltenskodexes

Die Steueroptimierung von Konzernen beruht häufig auf der Nutzung legaler Möglichkeiten, die sich aus der unterschiedlichen Gestaltung der nationalen Steuergesetze oder aus der gezielten Anlockung ausländischer Steuerzahler ergeben. Dagegen geht die EU derzeit an vier Fronten vor.

Erstens wird der Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung, den die Finanzminister 1997 ins Leben gerufen haben, bis heute weiterentwickelt. Erklärtes Ziel ist die Verhinderung von «schädlichem» Steuerwettbewerb. Gemeint ist die privilegierte steuerliche Behandlung ausländischer Unternehmen. Obwohl der Kodex kein rechtsverbindliches Instrument ist, sondern nur eine politische (Selbst-)Verpflichtung der Mitgliedstaaten, hat er zur Abschaffung oder Modifikation zahlreicher nationaler Steuerpraktiken geführt.

In den letzten Monaten hat sich die für den Kodex zuständige Arbeitsgruppe nationaler Steuerexperten unter anderem auf eine «enge» Definition der Patentbox verständigt: Zwar sollen steuerliche Ermässigungen für Erträge aus geistigem Eigentum möglich bleiben, doch sollen sie direkt an Forschungsausgaben geknüpft sein, und die Forschung und Entwicklung muss zum grösseren Teil in jenem Staat stattfinden, in dem die Steuerermässigung beansprucht wird. Dies soll der künstlichen Verschiebung solcher Erträge einen Riegel schieben. Allerdings haben die Niederlande bis jetzt einen Vorbehalt gegen die Vereinbarung. An diesem Dienstag wird sie auf Ebene der Finanzminister diskutiert; der Ausgang ist noch ungewiss.

Dies ist nicht untypisch für den Verhaltenskodex, dessen Umsetzung stets mühsam war. Denn zum einen ist angesichts vieler Grauzonen oft schwierig zu ermitteln, wo eine selektive und damit verpönte Privilegierung beginnt. Zum andern sind fast alle Staaten Opfer, Täter und Polizist in einem, wenn auch in unterschiedlichem Ausmass: Jedem entgehen Steuereinnahmen, weil «seine» Firmen Steuersparmöglichkeiten in anderen Ländern nutzen, fast jeder bietet aber auch selbst solche Möglichkeiten an, und jeder zielt darauf, die Praktiken der anderen als «schädlich» zu unterbinden und die eigenen zu schonen. Vor diesem Hintergrund enthielt die Empörung vieler Politiker über die «Luxembourg Leaks» eine gehörige Portion Scheinheiligkeit.

Das schärfere Schwert

Ein schärferes Schwert stellt, zweitens, das Wettbewerbs- bzw. Beihilferecht dar. Nationale Steuervergünstigungen für einzelne Unternehmen wirken wie Subventionen, und diese unterliegen in der EU engen Grenzen und einer Kontrolle durch die EU-Kommission. Letztere hat ihre Gangart seit 2013 verschärft. Sie hat von elf Mitgliedstaaten nähere Auskünfte über Patentboxen und/oder Steuer-Rulings angefordert. Während Rulings im Prinzip die Rechtssicherheit erhöhen und damit einen „Dienst am Kunden“ darstellen, legen die EU-Ermittlungen und die „Luxembourg Leaks“ den Verdacht nahe, dass sie nicht selten missbraucht werden. Denn über Rulings wurden offenbar auch Vereinbarungen mit einzelnen Unternehmen bestätigt, die eine massive selektive Steuervergünstigung zum Beispiel über überhöhte Verrechnungspreise besiegelten.

In vier konkreten Fällen in Luxemburg, Grossbritannien und den Niederlanden hat die Kommission inzwischen formelle Staatshilfe-Verfahren eingeleitet. Gelingt ihr der Nachweis, dass den betroffenen Unternehmen tatsächlich selektive Hilfe in Form von Steuererleichterungen gewährt worden ist, kann sie unter Umständen die Rückforderung (bzw. die Einforderung einer Steuer-Nachzahlung) anordnen. Dies könnte über die Einzelfälle hinaus erhebliche Signalwirkung haben.

Löcher stopfen per Gesetz

Einen dritten Ansatz bilden gesetzliche Regeln zur Schliessung von Steuer-Schlupflöchern. So wollen die EU-Finanzminister an diesem Dienstag in die bestehende Mutter-Tochter-Richtlinie eine Anti-Missbrauchs-Klausel einfügen. Die Richtlinie von 1990 soll verhindern, dass Gewinne von grenzüberschreitend tätigen Unternehmen zweimal besteuert werden; bei der Mutter und einer Tochter. Die Anti-Missbrauchs-Klausel schliesst nun Firmenkonstrukte von diesen Vorteilen aus, die nur aus Steuer- statt aus kommerziellen Gründen errichtet wurden.

Für 2015 in Aussicht gestellt hat die Kommission zudem einen Gesetzesvorschlag zur Einführung eines automatischen Informationsaustausches zwischen den Steuerämtern über Steuer-Rulings. Eine solcher Austausch könnte Transparenz schaffen und damit Missbräuche eindämmen. In dieselbe Richtung zielt die OECD im Rahmen ihres Aktionsplans Base Erosion and Profit Shifting (Beps). Sie spricht zwar von einem «spontanen» Informationsaustausch, doch ist damit laut Brüsseler Angaben dasselbe gemeint. Ähnlich wie bei den Patentboxen lehnt sich das Vorgehen der EU derzeit eng an jenes der OECD an, was zu einer gegenseitigen Stärkung führen kann. Die EU-Gesetzgebung müsse sich „nahtlos“ in die OECD-Arbeiten einfügen, betonte Moscovici in seiner Antwort an die drei Finanzminister.

Deutlich weiter als die OECD geht ein vierter Ansatz der EU: Der durch die „Luxembourg Leaks“ in Bedrängnis geratene neue Kommissionspräsident Juncker und Moscovici wollen das alte Projekt der gemeinsamen konsolidierten Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage (CCCTB) neu beleben. In der Tat würde diese nicht nur Vereinfachungen für die Unternehmen bringen, sondern auch eine Reihe von Schlupflöchern zur Steuervermeidung stopfen. Sie würde eine «engere Verbindung zwischen Besteuerung und ökonomischer Aktivität» garantieren, erklärte Moscovici vor dem EU-Parlament. Allerdings ist die Debatte über den CCCTB-Vorschlag von 2011 in den Gremien der Mitgliedstaaten bisher kaum vorangekommen. Dies liegt nicht nur an Bedenken einzelner Staaten, sondern auch an der technischen Komplexität. Ob die zur Verabschiedung des Vorschlags nötige Einstimmigkeit der EU-Staaten in absehbarer Zeit zustande kommt, bleibt auch im neuen Umfeld abzuwarten.

Gar keine Chance hat bei einer Reihe von Mitgliedstaaten hingegen die Forderung nach EU-weiten Mindestsätzen für die Unternehmenssteuern, die etwa von den Grünen und der Linken im EU-Parlament erhoben wurde.

Konsequenzen für die Schweiz

Was heisst all dies für die Schweiz? Zwar gelten die EU-Steuervorschriften für sie nicht; die EU kann höchstens politischen Druck ausüben, wie sie es im Streit über die Holdingbesteuerung getan hat. Doch als OECD-Mitglied muss sich die Schweiz an deren Standards orientieren, die in dieselbe Richtung zielen wie jene der EU. Dies bedeutet etwa, dass Bern die geplante Patentbox längst nicht so grosszügig gestalten kann wie ursprünglich geplant. Die Box dürfte deshalb nur einen relativ kleinen Teil der Steuerprivilegien für Holdings und verwandte Gesellschaften kompensieren, die die Schweiz mit der Unternehmenssteuerreform III abschaffen wird. Immerhin bietet das Zusammenfallen dieser Reform mit den Beps-Vorstössen von OECD und EU die Chance, sie von Anfang an mit internationalen Standards in Einklang zu bringen.

Denn eines ist klar, um auf Steinbrücks Bild zurückzukommen: Auch wenn der Kamin angesichts der erwähnten Scheinheiligkeit der Staaten arg verrusst ist, ist doch Zug in ihn gekommen.