Warum ein „Grexit“ der falsche Weg wäre

von NZZ-Gastautor / 27.05.2015

Wie hart oder nachgiebig sollen Griechenlands Gläubiger gegenüber dem Mittelmeerstaat auftreten? Im folgenden Gastbeitrag der Ökonomen Fabrizio Zilibotti, Kjetil Storesletten und Andreas MüllerFabrizio Zilibotti ist Ökonomieprofessor an der Universität Zürich, Kjetil Storesletten ist Ökonomieprofessor an der Universität Oslo, Andreas Müller ist Assistenzprofessor an der Universität Oslo. wird vor einem Festhalten an starren Vereinbarungen gewarnt. Empfohlen wird vielmehr eine Politik steter Neuverhandlungen.

Die griechische Schuldenkrise bleibt für die europäischen Märkte eine Quelle der Unruhe. Nach den vorgezogenen Wahlen im Januar 2015 ist in Griechenland eine neue Regierung unter Führung der Partei SYRIZA an die Macht gekommen. Sie will die Bedingungen des europäischen Hilfsprogramms neu verhandeln und ist entschlossen, den fiskalpolitischen Sparmaßnahmen ein Ende zu setzen. Dafür ist SYRIZA auch bereit, das Scheitern der Neuverhandlungen zu riskieren. Insbesondere in Deutschland und Nordeuropa sind viele der Ansicht, dass die Zeit des Verhandelns nun vorbei sei und der sogenannte „Grexit“ folgen müsse. In der Realität sind die politischen und ökonomischen Folgekosten eines Ausschlusses Griechenlands aus dem Hilfsprogramm jedoch nur schwer abschätzbar.

Zurück zum Wachstumspfad

Die wesentliche Frage lautet, wie das Wirtschaftswachstum wieder in Schwung kommt. Griechenland ist durch die Krise schwer getroffen, die Arbeitslosenquote liegt derzeit bei über 25 Prozent. Gleichzeitig hat die Krise kaum als disziplinierende Kraft bei der Durchsetzung struktureller Reformen gewirkt. Hardliner sind der Ansicht, dass neue Zugeständnisse Griechenland nur dazu verleiten, notwendige Reformschritte aufzuschieben und auf weitere Rettungsmaßnahmen zu spekulieren. Kritiker dieser Sichtweise argumentieren hingegen, dass die kurzfristig hohen sozialen Kosten dieser Reformen ohne eine gleichzeitige Erleichterung durch weitere Schuldenschnitte nicht denkbar sind.

Seit Beginn der Krise sind die Konditionen des internationalen Hilfspakets wiederholt verhandelt oder infrage gestellt worden. Viele Beobachter sehen das als endgültigen Beweis für die Unfähigkeit Europas, mit der Schuldenproblematik fertig zu werden. In einer neuen Studie (Müller, Storesletten und Zilibotti 2015) stellen wir diese weitverbreitete Sichtweise infrage. Mithilfe moderner ökonomischer Theorie wird gezeigt, dass gerade die wiederholten Verhandlungen die bestmögliche Antwort auf die Krise darstellen.

Effiziente Verträge

Konkret zeigen wir in unserer Arbeit, wie ein kostenneutrales Hilfsprogramm für einen hochverschuldeten Staat wie Griechenland optimal zu gestalten wäre. Dazu entwickeln wir ein makroökonomisches Modell, das drei wesentliche Merkmale der Schuldenkrise abbildet:

  1. Die Bedienung von staatlichen Schulden kann von Kreditgebern nicht erzwungen werden. Der Schuldnerstaat ist somit immer versucht, die ausstehenden Schuldzahlungen nicht zu bedienen und stattdessen die Folgekosten eines Zahlungsausfalls in Kauf zu nehmen. Diese Kosten schwanken infolge von Veränderungen im politischen und wirtschaftlichen Umfeld (zum Beispiel aufgrund des Wahlerfolges von SYRIZA in Griechenland).
  2. Immer wenn die Kosten eines ungeordneten Zahlungsausfalls relativ tief sind und das verschuldete Land glaubhaft mit der Insolvenz droht, können die Gläubiger dem Schuldner einen Schuldenschnitt anbieten. Dieser erspart den Gläubigern den Totalverlust und dem Schuldnerstaat die Folgekosten. Die Schuldenlast wird damit wiederholt neu verhandelt, was wir in der Realität tatsächlich beobachten können.
  3. Der rezessionsgeplagte Staat kann Strukturreformen einleiten, welche die voraussichtliche Dauer der Rezession verkürzen, kurzfristig aber soziale Kosten mit sich bringen (beispielsweise vorübergehende Arbeitslosigkeit).

Wir beschreiben zwei Szenarien: den sogenannten „effizienten Vertrag“ und das Marktgleichgewicht:

Der effiziente Vertrag ist die bestmögliche Vereinbarung zwischen einem (fiktiven) internationalen Kreditgeber und dem verschuldeten Staat in einer Rezession. Die Vereinbarung maximiert die Größe des Kuchens, den es zwischen Schuldner und Kreditgeber zu verteilen gibt. Der Schuldner kann den Vertrag jederzeit kündigen, die Insolvenzkosten tragen und danach zu den marktüblichen Bedingungen neue Schulden aufnehmen. Der effiziente Vertrag impliziert ein konstantes Konsumniveau und konstante Reformanstrengungen, wie in der Abbildung dargestellt. Die Sparmaßnahmen sind anfangs für den Schuldner hart und die Strukturreformen radikal. Danach bleiben beide Maßnahmen unverändert. Nur wenn der Schuldner aufgrund geringer Kosten glaubhaft mit der Aufkündigung des Vertrages droht, werden Sparmaßnahmen und Strukturreformen so weit gelockert, dass der Schuldner im Vertrag gehalten werden kann. Dieser effiziente Vertrag kann durch eine externe Institution wie den Internationalen Währungsfonds (IMF) umgesetzt werden.

Im zweiten Szenario, dem Marktgleichgewicht, finanziert sich der Staat über die Ausgabe von Staatsanleihen und entscheidet unabhängig über Strukturreformen. Wir zeigen, dass dieses Szenario ineffizient ist. Erstens verschuldet sich die Regierung trotz horrenden Zinsen in der Rezession immer weiter, und der Konsum sinkt. Nur durch Neuverhandlungen der Schulden kann der Konsum jeweils kurzfristig angehoben werden, wie die Abbildung zeigt. Zweitens sind die Reformen im Marktgleichgewicht nicht drastisch genug. Denn sollte der verschuldete Staat tatsächlich aus der Rezession finden, würden seine Staatsanleihen stark an Wert gewinnen, weil Zahlungsausfälle nun weniger wahrscheinlich sind. Weil diese Gewinne aber den Gläubigern und nicht der Regierung zukommen, setzt diese nicht genügend Strukturreformen um. Dieser Effekt bewirkt, dass die Rezession übermäßig lange dauert, und zwar acht statt sechs Jahre.

Pragmatismus statt Sturheit

Wir möchten nun das Hilfsprogramm, das sich aus dem oben erwähnten effizienten Vertrag ergibt, genauer beschreiben. Es sieht vor, dem verschuldeten Staat über den gesamten Verlauf der Rezession Schulden zu erlassen und Transferzahlungen zukommen zu lassen. Mit dem Ende der Rezession ist der Schuldner aber verpflichtet, hohe Zinszahlungen an die externe Institution, etwa den IMF, zu begleichen.

Griechenlands Finanzminister Yanis Varoufakis, selbst Ökonom, erhält für seine Forderungen nach mehr fiskalpolitischer Flexibilität, Unterstützung aus der eigenen Zunft.

Das Hilfsprogramm stellt zwei gängige Bedingungen: Erstens ist dem Schuldner die eigenmächtige Erhöhung des Konsums durch weitere Verschuldung nicht erlaubt. Zweitens wird der Fortschritt der Strukturreformen laufend überwacht. Überraschend sind die normativen Vorhersagen: Sobald der Schuldner glaubhaft droht, das Hilfsprogramm zu verlassen, sollten die Bedingungen zugunsten des Schuldners neu verhandelt werden. Vor allem sollten dem verschuldeten Land mildere Zahlungskonditionen und weniger radikale Strukturreformen angeboten werden.

Beachtenswert ist, dass unser Modell einen pragmatischen Ansatz mit wiederholten Verhandlungen einer festen Vereinbarung vorzieht. Es ist also schädlich, wenn sich die externen Institutionen darauf festlegen, in keinem Fall auf Neuverhandlungen einzutreten. Dieses Ergebnis mag insofern überraschen, als man denken könnte, für den Schuldner bestünden in dieser Vereinbarung weniger Anreize, mithilfe von Strukturreformen gute Voraussetzungen für die Zukunft zu schaffen. Der springende Punkt ist jedoch, dass sich der Schuldnerstaat immer für die Insolvenz entscheiden kann, wenn die Folgekosten als relativ gering erachtet werden (sei dies aufgrund einer Fehleinschätzung oder weil die Stammwählerschaft der Regierung nur gering betroffen wäre). Daraus ergibt sich, dass auch vermeintlich verbindliche Vereinbarungen immer einseitig vom Schuldner aufgelöst werden können.

Betrachten wir den Fall Griechenlands etwas genauer. Als sich dessen Regierung zum ersten Mal an die sogenannte Troika wandte, konnte diese aufgrund der damaligen Umstände harte Forderungen an ihr Hilfsprogramm knüpfen, denn zu dieser Zeit wollte die griechische Regierung einen Zahlungsausfall unbedingt verhindern. Leider hat die schleppende Erholung in Europa im Verbund mit innenpolitischen Turbulenzen in Griechenland zu einer veränderten Lage geführt. Die jetzige Regierung unter Führung von SYRIZA ist weit weniger besorgt über die Kosten eines Zahlungsausfalls. Ein Festhalten an starren Vereinbarungen und den ursprünglichen Konditionen ist deshalb nicht angebracht. Ein „Grexit“ würde die Anreizprobleme nicht lösen und unnötige Kosten für Griechenland und ganz Europa bedeuten. Es ist besser, sich auf neue Konditionen zu einigen, die Griechenland den größtmöglichen Reformwillen abringen, ohne dabei eine einseitige Aufkündigung der Zahlungen zu riskieren.

Unsere Studie steht somit im Kontrast zur Ansicht, dass in der europäischen Schuldenproblematik gegenüber Krisenstaaten eine unnachgiebige Haltung geboten ist. Die Analyse zeigt, dass das falsche Verständnis ökonomischer Prinzipien zu großen Wohlfahrtsverlusten für Griechenland und zu neuerlicher Instabilität an den Finanzmärkten in der Eurozone führen könnte.