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EU-Flüchtlingspolitik

Welche Maßnahmen der Flüchtlingskrise bisher folgten

von Bernhard Schinwald / 10.06.2016

Mit großen Worten versprachen die europäischen Entscheidungsträger, dass sie ihre Lehren gezogen haben und künftige Flüchtlingskrisen mit neuen Maßnahmen verhindern werden. Einiges ist seither passiert, vieles jedoch nicht. Ein Zwischenstand bei den wichtigsten Vorhaben.

Kaum eine Woche vergeht, in der nicht ein Politiker in Österreich und einem Nachbarland mit einem neuen Vorstoß zur Verhinderung künftiger Flüchtlingskrisen Schlagzeilen macht. Zuletzt war Außenminister Kurz mit dem „australischen Modell“ an der Reihe. Die Nachrichten dieser Tage von ständig neuen Rettungen und Unglücken hinterlassen den Eindruck, dass sich ein Zustrom ungebrochen weiter in Richtung Europa bewegt. Der Blick auf die tatsächlichen Zahlen bestätigt das nicht. Im Gegenteil: Der Eindruck ist eher, dass jedes Boot, das von Libyen ablegt, europäischen Medien eine Nachricht wert zu sein scheint.

Auf der negativen Seite ist die Zahl der Todesopfer im Mittelmeer in den vergangenen Wochen wieder dramatisch angestiegen. Der Flüchtlingszustrom an sich ist im Umfang jedoch abgeklungen – und weit unter jenem Maß, das wir im Herbst und Winter erlebt haben. Die Entscheidungsträger beteuern, dass sie eine weitere Eskalation künftig verhindern werden und versprachen im Laufe der Monate eine Reihe von entsprechenden Maßnahmen.

Mit ein paar Monaten Abstand ist es Zeit für einen Zwischenstand zu den wichtigsten Maßnahmen.

1. Das EU-Türkei-Abkommen

Drei Aspekte sind beim EU-Türkei-Deal erwähnenswert. Erstens: Der Deal erfüllt aus europäischer Sicht seinen Hauptzweck: Der Flüchtlingszustrom wurde im Wesentlichen unterbunden.

Das Interessante an dieser Entwicklung ist aber nicht alleine die Tatsache, dass das Abkommen wirkt, sondern dass es wirkt, obwohl – zweitens – die Arbeit, die die europäische Seite dafür versprochen hat, nicht funktioniert.

Das zeigt sich darin, dass die Türkei für Griechenland de facto noch immer nicht als sicherer Drittstaat gilt und daher nicht jeden ankommenden Flüchtling, dem Plan gemäß automatisch, wieder in die Türkei rückführen kann. Bisher wurden nur jene rückgeführt, die kein Asyl in Griechenland beantragt haben. Der Rest muss weiter darauf warten, dass Athen die Türkei zum sicheren Drittstaat erklärt, ihre Asylanträge dann im Schnellverfahren abgelehnt und sie rückgeführt werden. Von den etwa 9.000 Menschen sind seit Inkrafttreten des Abkommens rund 8.500 in Griechenland gelandet. 449 wurden laut neuesten Zahlen der EU-Kommission wieder rückgeführt. Ebenso viele syrische Flüchtlinge wurden demnach und planmäßig bereits in EU-Länder umgesiedelt. Rund 8.500 harren weiterhin auf Lesbos, Samos und Co. aus.

Es zeigt sich aber auch darin, dass die EU-Mitgliedsländer bei weitem noch nicht das erforderliche und versprochene Personal für die Grenzschutzagentur Frontex und das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) bereit gestellt haben.

Die Wirkung des Abkommens erklärt sich zu einem wesentlichen Teil dadurch, dass die Menschen nicht mehr weiter als bis zu den griechischen Inseln kommen und daher die Reise gar nicht antreten. Noch in den Herbst- und Wintermonaten dauerte es zwei oder drei Tage, bis die Menschen von den Inseln auf sicherem und billigem Wege bis Mitteleuropa geschleust wurden.

Der dritte nennenswerte Aspekt sind die Nettigkeiten, die in den letzten Wochen zwischen Ankara und Berlin/Brüssel ausgetauscht wurden und gelegentlich den Eindruck hinterließen, als würde dabei auch die Zusammenarbeit in der Flüchtlingsfrage infrage gestellt. Setzt man allerdings voraus, dass beide Seiten aus verschiedenen Gründen ein Interesse an dieser Kooperation haben – und das kann man – bleibt der Eindruck, dass es im türkisch-europäischen Zwist weniger als das Abkommen selbst als um den Preis dafür geht.

2. Ähnliche Abkommen

Der EU-Türkei-Deal soll nun weiteren Abkommen mit Staaten in Nordafrika als Vorbild dienen. Die EU-Kommission hat dazu am Dienstag einen Plan präsentiert, der eine verstärkte Zusammenarbeit mit Jordanien, Libanon, Tunesien, Nigeria, Senegal, Mali, Niger, Äthiopien und Libyen vorsieht. Das Prinzip, dass Flüchtlingsströme unterbunden und gleichzeitig Menschen direkt nach Europa umgesiedelt werden sollen, bleibt auch dabei aufrecht, wobei die Lage im jeweiligen Partnerland berücksichtigt werden muss.

Der Plan wurde gerade erst präsentiert, sodass sich weder die Mitgliedsländer noch das EU-Parlament damit befasst haben.

3. Marine-Operation vor Libyen

Nachdem im April 2015 binnen weniger Tage rund 1.000 Flüchtlinge im Mittelmeer ertrunken waren, einigten sich die EU-Mitglieder auf die Operation EUNAVFOR MED, besser bekannt als „Operation Sophia“. Ziel der Operation ist der Kampf gegen das Schleppernetzwerk im Mittelmeer. In Phase 1 soll der Aufklärung dienen, Phase 2a dem aktiven Kampf gegen Schlepper in den internationalen Gewässern, Phase 2b demselben Kampf in libyschen Gewässern und Phase 3 in fremden Territorien. Seit Oktober 2015 befindet sich die Mission in der Phase 2a. Für den nächsten Schritt in Phase 2b ist die Zustimmung der libyschen Regierung und eine Resolution des UNO-Sicherheitsrates erforderlich.

Auf Anfrage der libyschen Einheitsregierung wird die EU künftig den Wiederaufbau der libyschen Küstenwache und Marine mit Militärberatern unterstützen.

Die Marine-Schiffe unternehmen gleichzeitig Seenotrettungen, greifen in Not geratene Flüchtlingsboote auf und bringen sie in Italien an Land. Die Zahl der Todesfälle nahm in den ersten Monaten der Operation schlagartig ab. Alleine die deutsche Bundeswehr, die mit zwei Schiffen an der Operation beteiligt ist, hat seit Mai 2015 laut eigenen Angaben 14.359 Flüchtlinge gerettet. Doch nicht jedes Boot kann gerettet werden. Alleine in diesem Jahr sind laut UNHCR bereits 2.856 Menschen auf der Überfahrt gestorben.

4. Grenz- und Küstenschutz

Die Rechte und Mittel der Grenzschutzagentur Frontex haben sich am Gipfel der Krise im Winter und Herbst als unzureichend erwiesen – nicht zuletzt, weil ihr für einen Einsatz in der Ägäis die Zustimmung der griechischen Regierung fehlte. Eine neue Europäische Grenz- und Küstenschutzagentur sollte demnach nicht nur personell und finanziell besser ausgestattet und schneller verfügbar sein, sondern im Zweifel auch gegen den Willen eines Mitgliedslandes in deren Hoheitswässer aktiv werden können. Die EU-Kommission hatte einen entsprechenden Vorschlag im Dezember 2015 präsentiert. Mittlerweile ist er vom EU-Parlament und den Mitgliedsländern auf Ministerebene abgesegnet. Abgeändert wurde vom ursprünglichen Vorschlag im Wesentlichen nur, dass die Entscheidung für den Einsatz in den Gewässern widerwilliger Mitgliedsländer, nicht von der EU-Kommission, sondern per qualifizierter Mehrheit vom Rat kommen wird. Beim EU-Gipfel Ende Juni werden sich die Staats- und Regierungschefs damit befassen.

5. Schengen-Raum

Weil der Schutz der Außengrenze aber weiterhin nicht ausgereift ist, setzen einige Mitgliedsländer weiterhin auf eigene Grenzkontrollen. Die EU-Kommission hat die Verlängerung der Kontrollen an Schengen-Grenzen im Mai um weitere sechs Monate erlaubt. Kontrolliert wird bis November demnach in Schweden, Dänemark, der deutsch-österreichischen Grenze sowie der österreichisch-ungarischen und der österreichisch-slowenischen Grenze. Die Regierung setzt Italien zudem mit einem schnell einsetzbaren Grenzzaun am Brenner unter Druck, damit Rom seinen Verpflichtungen gemäß der Dublin-Regeln nachkommt und Flüchtlinge nicht in Richtung Mitteleuropa weiterwinkt.

Italien bleibt mit den ankommenden Flüchtlingen daher vorerst ebenso alleine, wie die Griechen mit jenen rund 50.000, die seit der Blockade der Westbalkanroute im Februar angekommen sind. Für beide Länder bestehen weiterhin Pläne für die Umsiedlung in andere EU-Mitgliedstaaten („Relocation“). Die Bilanz dafür sieht nicht gut aus.

Eine Ende dieser ungleichen Belastungen ist nicht absehbar. Zwar hat die EU-Kommission im April Vorschläge zur Reform des Dublin-Systems eingebracht, wonach die Länder an den EU-Außengrenzen nicht mehr verpflichtet sind, die Asylanträge aller Ankommenden zu bearbeiten. Doch die Kommission hat diese Pläne bereits selbst zurückgenommen und angeregt, die Dublin-Ordnung lediglich um einen Notfallmechanismus zu ergänzen. Dieser soll bei einer Überlastung eines Mitgliedslands automatisch zu Umsiedlungen in andere Länder zum Einsatz kommen. Doch selbst dagegen gibt es großen Widerstand aus den europäischen Hauptstädten.

Also?

Seit den Herbst- und Wintermonaten, in denen täglich mehrere tausend in Griechenland, Österreich, Deutschland und Schweden ankamen, werden in allen notwendigen Bereichen, die eine neuerliche Eskalation verhindern könnten, neue Maßnahmen diskutiert. Einige Maßnahmen haben den Status „Vorschlag“ noch nicht verlassen – einige, weil sie zu jung sind (Zusammenarbeit mit Nordafrika), einige, weil sie vorerst zum Scheitern verurteilt sind (Dublin-Reform). Andere Maßnahmen sind zwar politisch auf der Zielgeraden (EU-Grenz- und Küstenwache), müssen dann aber erst umgesetzt werden und könnte dabei ein ähnliches Schicksal erleiden wie bereits „umgesetzte“ Pläne, die weiterhin auf das Wohlwollen der Mitgliedsländer angewiesen sind. Vieles, was die EU-Kommission vorgeschlagen hat, ist der Idee nach gut. Die Europäische Grenz- und Küstenwache kann einen wirklichen Unterschied machen – vorausgesetzt, die Mitgliedsländer sind personell großzügiger als beim EU-Türkei-Abkommen. Auch die Dublin-Reform ist mehr als notwendig. Solange die Mitgliedsländer aber – wie die Relocation aus Griechenland und Italien – offenbar nicht einmal zu ein bisschen Solidarität bereit sind, werden die Versuche vergebens.

Zwar ist der Gipfel der Flüchtlingskrise überwunden. Doch dadurch, dass aktuell deutlich weniger Flüchtlinge nach Europa kommen, schwinden zunehmend auch der Druck und die Handlungsnotwendigkeit. Viele der initiierten Maßnahmen könnten halbfertig auf der Strecke bleiben und damit eine europapolitische Tradition fortsetzen.