Wie Großbritannien die Zuständigkeiten in den Teilnationen neu ordnet

von Gerald Hosp / 09.06.2015

Im September 2014 stimmten die Schotten für den Verbleib im Vereinigten Königreich. Im Gegenzug wurden Edinburgh mehr Kompetenzen versprochen. Die ersten Vorschläge aus London gehen der schottischen Regierung zu wenig weit. Gleichzeitig wird aber auch über mehr Autonomie für England, Wales und Nordirland diskutiert. Gerald Hosp, NZZ-Korrespondent in London, über den Devolutionsprozess.

Der September 2014 war nicht das Ende, sondern vielmehr der Anfang. Als im vergangenen Jahr die Schotten mit 55 Prozent gegen eine Unabhängigkeit stimmten, hätten sich zwar viele auf der Insel gewünscht, dass damit ein Schlussstrich unter diese Frage gezogen wird. Spätestens das Wahlergebnis bei den britischen Unterhauswahlen zeigte aber auf, dass die Gemüter noch lange nicht beruhigt sind. Die Schottische Nationalpartei (SNP), die sich die Unabhängigkeit auf die Fahnen geschrieben hat, errang erdrutschartig 56 der 59 schottischen Sitze im Londoner Parlament. Gleichzeitig gewannen auch die Konservativen Stimmen in England, weil sie im Wahlkampf den Teufel einer von der SNP unterstützten Labour-Regierung an die Wand gemalt hatten.

Appetit auf mehr

Dabei hatte bereits am Tag nach dem Referendum in Schottland der damalige und auch jetzige Ministerpräsident David Cameron im Einklang mit einem Gelübde mehrerer Unionistenparteien zu einer breiten konstitutionellen Reform des Landes aufgerufen. Den Schotten verhieß er mehr Autonomie; jedoch auch Wales, Nordirland und England sollten mehr Selbstbestimmungsrechte erhalten. Für die schottische Frage wurde die Smith-Kommission unter Leitung von Lord Smith of Kelvin beauftragt, Vorschläge für weitere Kompetenzverschiebungen an die schottische Regierung auszuarbeiten.

Das Regierungsprogramm der Konservativen übernahm die Empfehlungen der Smith-Kommission. Die SNP, die in Edinburgh die Regierung stellt, ließ aber schon verlauten, die Pläne gingen zu wenig weit. Es bleibt fraglich, ob die weiteren Zugeständnisse Londons an Schottland den Appetit „nördlich der Grenze“ auf die Selbständigkeit zügeln oder erst noch anregen.

Das Schottland-Gesetz, über das derzeit im Parlament diskutiert wird, würde Edinburgh bereits mit weitgehenden Befugnissen ausstatten, lediglich Schweizer Kantone und kanadische Provinzen haben laut der Londoner Regierung mehr Machtfülle. Dies ist ein Erdbeben für ein Land, das eines der zentralistischsten unter den Industrieländern ist. So flossen 2011 noch 95 Prozent aller Staatseinnahmen nach London. Von dort werden die Gelder wieder in die Regionen und Städte verteilt. Der Londoner Regierungsbezirk Whitehall wurde zum Synonym für die Zentralmacht der Bürokratie. Dezentralisierung tut tatsächlich not.

Es begann mit Blair

Die gesamte Diskussion zeigt auch den skurril anmutenden Staatsaufbau des Landes auf. Das Vereinigte Königreich gibt es in seiner jetzigen Form seit 1922, dem Jahr der Gründung des Irischen Freistaats. Das Land setzt sich aber aus den vier – mehr oder weniger – alten Nationen England, Schottland, Wales und Nordirland zusammen. Die Vereinigung zwischen England und Wales datiert aus dem Jahre 1536. Die politische Union zwischen Schottland sowie England und Wales wurde 1707 gebildet. Zwar haben die einzelnen Nationen eigene Nationalmannschaften wie beim Fußball, die Zentralisierung der Finanzen und der politischen Macht vertiefte sich jedoch ab den 1940er Jahren mit der Etablierung eines Wohlfahrtsstaats.

Das Pochen auf eigenständige Nationen und regionale Identitäten sowie die Konzentration der Regierungsgewalt führten zu institutionellen Lösungen sowie geschriebenen und ungeschriebenen Konventionen, die an einen Flickenteppich erinnern. Es beginnt mit den Begriffen: Im Vereinigten Königreich wird über die Abgabe von Kompetenzen an regionale Volksvertretungen unter der Bezeichnung Devolution diskutiert – in Abgrenzung zum Föderalismus. Devolution berücksichtigt den Umstand, dass das Westminster-Parlament, von dem die Souveränität ausgeht, weiterhin das Recht hat, landesweit Gesetze auch für die abgetretenen Kompetenzen zu erlassen. Zudem kann Westminster die Aufgaben wieder zentralisieren. In einem tatsächlich föderalen System gäbe es eine klarere Trennung. Gemäß der Sewel-Konvention, die gesetzlich festgeschrieben werden soll, ist Westminster jedoch dazu angehalten, bei Entscheidungen für delegierte Sachfragen die jeweils anderen Parlamente zu konsultieren.

Regionale Volksvertretungen sind aber nicht erst jüngst aufgekommen, den Anstoß dazu hatte es bereits unter der Labour-Regierung von Premierminister Tony Blair gegeben. 1998 wurden die schottischen, walisischen und nordirischen Parlamente gegründet. Seitdem haben sich die Politik und das Muster der öffentlichen Ausgaben zwischen den Regionen unterschiedlich entwickelt. Grundlage der Finanzierung der Landesteile ist die sogenannte Barnett-Formel: Die Regionen erhalten eine Direktzahlung, die sie nach ihrem Gutdünken für die an sie delegierten Aufgaben verwenden können. Wenn sich die Ausgaben in England verändern, erhalten Schottland, Wales und Nordirland ihren Bevölkerungsanteilen entsprechend angepasste Zahlungen. Die Crux mit der leichten Formel ist, dass sie lange Zeit die Bevölkerungsgrößen der 1970er Jahre fortschrieb, was vor allem Schottland zugutekam. England hingegen weist gegenüber den anderen drei Landesteilen die niedrigsten Pro-Kopf-Staatsausgaben auf, was zu Animositäten in England führt. Zudem fühlt sich Wales benachteiligt, das ärmer als Schottland ist, aber pro Kopf weniger erhält.

Schottland und das Erdöl

Die Bedeutung der Barnett-Formel nimmt jedoch ab, weil den Regionen neben den Aufgaben – sinnvollerweise – vermehrt auch die Steuerhoheit übertragen wird. Dadurch verringert sich der Anteil, der über die Barnett-Formel vergeben wird. Schottland ist hier am weitesten. Gemäß dem jüngsten Schottland-Gesetz soll Edinburgh die Einkommenssteuersätze und -klassen selbst bestimmen, London legt noch die Freibeträge fest. Zudem erhält Edinburgh rund die Hälfte der in Schottland eingenommenen Mehrwertsteuer und darf die Steuer für Flugpassagiere in Schottland bestimmen. Insgesamt soll gut die Hälfte der schottischen Einnahmen von Steuern herrühren, die in Edinburg bestimmt werden.

Manchen in der Schottischen Nationalpartei geht dies immer noch zu langsam. Im Wahlprogramm stand die Forderung nach der völligen fiskalischen Autonomie. In diesem Szenario würde Schottland London für die Verteidigung, die Außenpolitik und Leistungen für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung entschädigen, alles andere läge in schottischen Händen. Die Währungspolitik würde weiterhin die Bank of England für das gesamte Gebiet ausüben. Die schottische Regierungschefin Nicola Sturgeon ging in ihren jüngsten Forderungen aber nicht so weit, vielmehr reklamierte sie „nur“ unter anderem die Unternehmensbesteuerung und die Einnahmen der Sozialversicherungsabgabe – eine verdeckte Einkommenssteuer – für Schottland.

Die Zurückhaltung kann auch damit zusammenhängen, dass durch den Fall des Erdölpreises eine volle fiskalische Autonomie oder gar Unabhängigkeit vorläufig unattraktiver wurde. Dadurch wurde auch in Erinnerung gerufen, dass die Erdöleinkünfte starken Schwankungen unterliegen. Zudem gehen die Förderung in der Nordsee und damit auch die Einnahmen ständig zurück. Wäre Schottland selbstständig, würde laut dem Institute for Fiscal Studies im Jahr 2016 trotz dem Ölreichtum ein Fehlbetrag von 7,6 Milliarden Pfund im schottischen Haushalt aufscheinen – was auch bedeutet, dass Schottland die Steuern erhöhen, die Ausgaben zurückfahren oder sich verschulden müsste. Die Smith-Kommission klammerte die Erdöleinnahmen – und auch die Unternehmensbesteuerung – noch aus. Edinburgh scheint sich derzeit dazu entschieden zu haben, mehr Autonomie kombiniert mit Zahlungen vom Zentralstaat zu fordern – ein wenig konsequenter Weg.

Für Diskussionen wird auch das Prinzip sorgen, dass weder der britische noch der schottische Haushalt erstens durch die Devolution und zweitens auch durch Entscheidungen nach dieser geschädigt werden dürfen. Für das erste Problem soll eine Indexierung beispielsweise der jeweiligen Steuereinnahmen in der Barnett-Formel für Abhilfe sorgen. In einer Parlamentsanhörung ging Schatzkanzler George Osborne auf die zweite Frage ein. Was passiert beispielsweise, wenn Schottland durch eine Erhöhung des Spitzensteuersatzes Gutverdienende an England verlieren würde? Müsste dann Schottland dafür kompensiert werden? Laut Osborne sollte Edinburgh allein die Konsequenzen dafür tragen. Wie das zweite Problem aber praktisch gelöst wird, ist noch offen.

Knackpunkt England

Die Smith-Kommission kam zum Schluss, die Unternehmensbesteuerung nicht in schottische Hände zu legen. Begründet wurde dies damit, dass dadurch ein schädlicher Wettbewerb entstünde; wobei die Schweiz ein Gegenbeispiel für diese Feststellung ist. Nordirland hingegen soll eigene Unternehmenssteuersätze festlegen können, weil die Region mit dem Niedrigsteuerland Irland in direkter Konkurrenz steht. Die Regierung will auch die Kompetenzen für Wales erweitern. Zuvor wurden in Fragen der Steuerautonomie Cardiff ähnliche Zugeständnisse wie Edinburgh gemacht. Ob Wales eine eigene Einkommenssteuer erheben wird, unterliegt noch einem Referendum. In Wales gibt es auch Vorbehalte, weil finanzielle Nachteile für die strukturschwache Region befürchtet werden. Deswegen wird über einen fixen Mindestbetrag der zentralen Direktzahlungen an Wales diskutiert.

Der eigentliche Knackpunkt ist aber England, das rund 85 Prozent der Bevölkerung des Vereinigten Königreichs umfasst. Was dort passiert, hat schon allein wegen der Größe Auswirkungen auf die anderen Landesteile. Mit der Dezentralisierung kommt es zu einer bizarren Situation: Westminster ist sowohl das britische als auch das englische Parlament, dadurch stimmen Abgeordnete aus allen Landesteilen auch über rein englische Angelegenheiten ab. Die Regierung will dies ändern: Entscheidungen, die England betreffen, sollen eine Mehrheit von englischen Abgeordneten benötigen. Das Gewicht Englands macht es aber schwer, zu definieren, was eine „englische Angelegenheit“ ist.

Diese Dezentralisierung à la carte erscheint unsystematisch und ist es auch. In einem Bericht des Oberhauses zeigte man sich erstaunt, dass wohl die Regierung bei den Vorschlägen für Schottland die breiteren Auswirkungen für das gesamte Land vernachlässigt habe. Es ist aber auch Ausdruck des britischen Pragmatismus, das große Ganze weniger zu beachten und sich auf eine unmittelbare Lösung zu konzentrieren. Dennoch ist es eigenartig, dass wichtige Aspekte so gut wie keinen Eingang in die Diskussion gefunden haben: Was sind mögliche Folgen, wenn sich die Regionen verschulden können? Da niemand an einer britischen Währungsunion rüttelt, stellt sich auch die Frage nach der Haftungsübernahme im Falle einer Überschuldung eines Landesteils – die Eurozone lässt grüßen.

Das Bingham Centre, das Untersuchungen zum Rechtsstaat vornimmt, sieht das Vereinigte Königreich an einem konstitutionellen Scheideweg. Die Lösungsvorschläge zeigen auf, wie radikal die Insel mit Traditionen brechen müsste, um zu einem klar organisierten föderalen Staat zu werden. Mithilfe einer geschriebenen Verfassung, einer Abkehr der gegenwärtigen Situation, soll das Verhältnis der vier Nationen zur Union in eindeutiger und geordneter Weise geklärt werden. Dadurch würde Westminster geschwächt. Ein Finanzausgleich sollte auf klaren Kriterien beruhen und nicht wie die Barnett-Formel eine Ad-hoc-Lösung sein. Es gibt auch Stimmen, die aus dem Oberhaus des Parlaments, das aus weltlichen und geistlichen Lords besteht, eine Kammer zur Vertretung der Regionen machen möchten. So ironisch es klingt: Vor lauter pragmatischer und politisch machbarer Dezentralisierung könnten dem Vereinigten Königreich tragfähige Institutionen des Einheitsstaats fehlen – was einem Auseinanderbrechen des Landes Vorschub leisten würde.