Thibault Camus / AP

Anti-Terror-Gesetze

Frankreichs Notstand: Die Ausnahme verdrängt die Regel

von Marc Zitzmann / 11.08.2016

Läuft Frankreichs Ausnahmezustand regulär am 26. Januar 2017 aus, wird er über vierzehn Monate lang in Kraft gewesen sein. Beobachter befürchten, dass die Rückkehr zur Normalität in weite Ferne rückt.

Nizza, 19. November 2015. Der Notstand ist nach den Anschlägen, die in Paris 130 Menschen das Leben gekostet haben, seit fünf Tagen ausgerufen. Um 4 Uhr 30 morgens beginnt in einem Mehrfamilienhaus in der Innenstadt eine Durchsuchung. Mitglieder des Raid, einer Spezialeinheit der Nationalpolizei, schiessen Keramik-Kugeln auf eine Wohnungstür. Doch dahinter finden sie statt Terroristen eine terrorisierte Familie vor. Der Vater wird am Boden gefesselt, die Mutter erleidet im Flur einen Weinkrampf, ein Töchterchen muss ins Spital gebracht werden, weil ein Streifschuss es leicht verletzt hat. Nach einer Dreiviertelstunde dämmert den Elite-Polizisten, dass sie sich geirrt haben: Visiert war die Nachbarwohnung.

Ergebnislose Durchsuchungen

Der Vorfall rief in Frankreich kontroverse Kommentare hervor. Wo gehobelt werde, fielen Späne, meinten die einen. Im Namen der Terrorbekämpfung, die ja ihre eigene Sicherheit zu gewährleisten bezwecke, müsse die Bevölkerung „Kollateralschäden“ hinnehmen. Andere sahen in dem verstörenden Erlebnis der unbescholtenen Familie ein Paradebeispiel für die Entgleisungen, die der Notstand zeitigen kann. Wäre besagte Durchsuchung nach gemeinem Recht erfolgt, hätten die Sicherheitskräfte das grüne Licht eines Richters abwarten und diesem weitreichende Garantien bezüglich ihrer operativen Sorgfalt vorlegen müssen. Ein blindes Vorpreschen wäre nicht möglich gewesen.

Der „état d’urgence“ erlaubt eine Vielzahl von Abweichungen vom gemeinen Recht. Zu diesen zählen Hausdurchsuchungen wie die beschriebene, die zu jeder Tages- und Nachtzeit ohne richterliche Genehmigung durchgeführt werden können. Immer wieder legen die Ordnungskräfte dabei ein Verhalten an den Tag, das mit dem Ziel der Aktion – der Suche nach Informationen über verübte oder geplante Terrorakte – wenig zu tun hat. Wohnungen und Gebetsräume werden mutwillig verwüstet, Verdächtige mit Fäusten und Füssen traktiert, Kinder mit Waffen bedroht.

Verteidiger des Notstands finden, ein paar Dutzend Entgleisungen fielen angesichts von 3609 Hausdurchsuchungen seit dem 14. November nicht ins Gewicht. Kritiker des Ausnahmerechts halten dem entgegen, jeder einzelne Verstoss sei der selbsternannten Heimat der Menschenrechte unwürdig. Rein juristisch gesehen, eröffnet jeder erwiesenermassen durch Sicherheitskräfte begangene Rechtsbruch ein Anrecht auf Wiedergutmachung. Etliche Klagen sind pendent, ein paar Verfahren endeten bereits mit Schadenersatzzahlungen. Dass das Innenministerium im Rahmen des Notstands schwere Fehler („des fautes graves“) begangen hat, ist eine gerichtlich beglaubigte Tatsache.

Aber die Diskussion dreht sich in Frankreich nur in einschlägigen Kreisen – Juristen, Menschenrechtler – um die Kategorien von Recht und Unrecht. Das breite Publikum bewegen vielmehr die Fragen, ob die ergriffenen Notstandsmassnahmen notwendig und angemessen sind und ob ihr Nutzen sie rechtfertigt. Für erstere Frage gibt es keinen Richtwert: Jede akut bedrohte Gesellschaft muss selbst entscheiden, welches Mass an Freiheitsbegrenzungen sie im Kampf zur Verteidigung ihrer Freiheiten in Kauf nehmen will.

Der Nutzen des Notstands hingegen lässt sich, zumindest was die Hausdurchsuchungen angeht, beziffern. Von den zitierten 3609 Razzien führten lediglich 6 zur Eröffnung von Strafverfahren wegen Vergehen mit terroristischem Charakter. In derselben Zeit leiteten auf Terrorbekämpfung spezialisierte Untersuchungsrichter 96 derartige Verfahren ein. Eine höhere Effizienz des Notstandsrechts gegenüber dem gewohnten Gang der Justiz geht aus diesen Zahlen nicht hervor – im Gegenteil.

Hausarrest für Hunderte

Die zweite Hauptmassnahme des Notstands sind Hausarreste. Der oder die Betroffene ist verpflichtet, zehn bis zwölf Stunden am Tag zu Hause zu bleiben und sich in der restlichen Zeit zu bestimmten Stunden auf der Wache zu melden. Diese Auflagen verunmöglichen es zumeist, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, und führen so oft zum Verlust des Einkommens. Im Gegensatz zum Hausarrest des gemeinen Rechts, den ein Richter als Alternative zu einer kürzeren Haftstrafe verhängen kann, wird der Notstands-Arrest durch das Innenministerium ausgesprochen und beruht nicht auf einem Gerichtsverfahren, sondern auf der vermuteten Gefährlichkeit einer Person. Der Grat zwischen der Antizipation konkret geplanter Verbrechen und Mutmassungen über mögliche Taten ist schmal.

Unter Hausarrest gestellt wurden Figuren wie der „weisse Scheich“ Olivier Corel, der als Mentor französischer Jihadisten gilt, oder Farouk Ben Abbes, der 2009 verdächtigt wurde, einen Anschlag auf den Pariser Konzertsaal Le Bataclan zu planen. Beide mussten sich bereits wegen mutmasslicher terroristischer Aktivitäten vor Gericht verantworten, wurden jedoch freigesprochen. Arrest erhielten auch Dutzende von Menschen, die nach Syrien ausreisen wollten, sowie diverse Delinquenten – neben ihnen aber auch Personen, deren Gefährlichkeit nicht ins Auge springt.

Unbescholtene Bürger werden so mit erwiesenen Anhängern der Terrormiliz Islamischer Staat (IS) und verurteilten Kriminellen in eine Schublade gesteckt. Geht von ihnen allen die gleiche Bedrohung aus? In vielen Fällen wurden unter Hausarrest gestellte Personen aufgrund handfester Anhaltspunkte als gefährlich eingestuft. In etlichen anderen Fällen aber auch bloss aufgrund von Intuitionen, Interpretationen, wenn nicht gar von Denunziationen durch Dritte. So standen manche monatelang unter Arrest, weil böswillige Bekannte oder Verwandte sie angeschwärzt hatten. Notstands-Hausarreste basieren auf sogenannten „notes blanches“ der Geheimdienste: anonymen Dokumenten ohne jede Quellenangabe. „Der Notstand“, ätzte ein Anwalt, „braucht keinen Beweis, ihm genügt der Verdacht.“

Hausarrest stellt laut dem Innenminister keine Strafe dar, sondern eine Präventivmassnahme. Ziel ist, zu verhindern, dass von den Behörden als gefährlich eingeschätzte Personen, denen mit rechtlichen Mitteln nicht beizukommen ist, zur Tat schreiten. Ob so freilich auch Fanatiker zu stoppen sind, die mit dem eigenen Leben abgeschlossen haben und darum auch dasjenige der anderen nicht mehr achten?

Einer der Jihadisten, die jüngst in Saint-Etienne-du-Rouvray einen greisen Priester ermordet haben, stand seit März unter Hausarrest und trug eine elektronische Fessel. Als Ausreisewilliger mit dem Ziel IS-Kalifat hatte er zuvor zehn Monate in Untersuchungshaft verbracht. Seine Entlassung in den Arrest war durch eine auf Jihadismus-Fälle spezialisierte Untersuchungsrichterin beschlossen worden: Der psychisch labile und beeinflussbare 19-Jährige hatte sich reuig gezeigt, seine – in keiner Weise radikalisierte – Familie war willens, ihn bei der Reintegration zu begleiten. Den Entscheid hatten drei erfahrene Richter bestätigt. Hätte man den Burschen länger hinter Gittern behalten sollen? Wenn ja: für wie lang und mit welcher Begründung? Frankreichs Regierung muss effektiv gegen den Terrorismus vorgehen, dabei zeigen, dass sie dem Wunsch der Öffentlichkeit nach Sicherheit Rechnung trägt, ohne jedoch die Rechtsstaatlichkeit zu unterhöhlen. Eine schwierige, fast unlösbare Aufgabe.

Verewigung des Temporären

Die Zahl der im Rahmen des Notstands durchgeführten Hausdurchsuchungen ist seit dem 14. November stark zurückgegangen – auch, weil nach den ersten Wochen der Überraschungseffekt verpufft ist. Jene der Hausarreste ist ebenfalls kräftig gesunken, von 400 Ende letzten Jahrs auf zurzeit rund 80. Der Conseil d’Etat und niedrigere Verwaltungsgerichte kassierten fünfzehn Arreste, Dutzende von weiteren hob das Innenministerium unmittelbar vor ihrer Anfechtung vor Gericht auf. Die rechtliche Grundlage war in vielen Fällen prekär.

Man kann es so sehen, dass die rechtsstaatlichen Kontrollmechanismen gegriffen und Exzesse bereinigt haben. Man mag aber auch dafürhalten, dass die durch den Notstand eingeführten Massnahmen, deren zwei prominenteste die Hausdurchsuchungen und -arreste sind, weiterbestehen und anlässlich der vierten Verlängerung des „état d’urgence“ (bis Ende Januar 2017) sogar verschärft wurden. Ob Frankreichs Regierung dannzumal den Mut aufbringt, mitten im Präsidentschaftswahlkampf den Notstand zu beenden, steht in den Sternen. Je länger dieser jedoch andauert, desto grösser ist die Gefahr einer Gewöhnung an besagte Massnahmen – so diese nicht kurzerhand ins gemeine Recht übernommen werden, wie schon jetzt teilweise geschehen. Die Ausnahme droht so zur Regel zu werden.

Was aber, wenn dereinst die stärkste Partei des Landes an die Macht kommt, der rechtsextreme Front national, dessen demokratische Gesinnung nicht über jeden Zweifel erhaben ist? Die Aufhebung der richterlichen Vorkontrolle für Einsätze der Sicherheitskräfte und ganz allgemein die Schwächung der Judikative, welche viele der Massnahmen des „état d’urgence“ nach sich ziehen, bilden eine Einladung zum Missbrauch. Dieser vermochten schon die regierenden Sozialisten nicht zu widerstehen, stellten sie doch Aktivisten, die gegen die Uno-Klimakonferenz in Paris Ende 2015 oder gegen das unlängst verabschiedete Arbeitsgesetz protestieren wollten, unter Hausarrest. Hunderten wurde so mit Berufung auf den Notstand verboten, an bestimmten Daten bestimmte Orte aufzusuchen. Mit Terrorabwehr hat diese Gängelung politischer Opponenten wenig mehr zu tun.

Im Verhältnis zu den hier skizzierten Negativseiten des Notstands ist seine Effizienz im Kampf gegen Jihadisten alles andere als evident. Das gemeine Recht, das seit der Wiederaufnahme des islamistischen Terrors in Frankreich 2012 laufend verschärft wurde, bietet eine Vielzahl wirkungsvoller Werkzeuge. Grosse Polizeiaktionen wie jene gegen Abdelhamid Abaaoud, den bekanntesten frankofonen Terroristen, am 18. November 2015 in der Pariser Vorstadt Saint-Denis wurden ausschliesslich auf der Basis gemeinrechtlicher Justizuntersuchungen lanciert. Die parlamentarische Untersuchungskommission zu den November-Attentaten befand jüngst, Notstands-Massnahmen spielten in der Terrorbekämpfung „keine besondere Rolle“. Zeichnet sich da ein Umdenken ab, das der Rückkehr zur Normalität den Weg ebnen könnte?