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Währungsunion

Die Eurozone muss radikal umdenken

Gastkommentar / von Hans Mayrzedt / 28.05.2016

Die Europäische Währungsunion muss sich verkleinern und bei der Krisenpolitik radikal umdenken. Nur so kann verhindert werden, dass das Fehlverhalten einzelner Staaten das ganze Projekt bedroht, schreibt Gasautor Hans MayrzedtDer 1942 in Wien geborene Hans Mayrzedt hat seine Studien der Wirtschafts- und Staatswissenschaften zwar an den Universitäten Innsbruck und Wien absolviert. Das Berufsleben des österreichischen Ökonomen spielte sich jedoch zu rund einem Drittel in der Schweiz und zu zwei Dritteln in Deutschland ab. So unterrichtete Mayrzedt zwischen 1972 und 1982 zunächst an der Hochschule St. Gallen. Danach übernahm er bis zur Emeritierung im Jahr 2007 eine Professur für Volkswirtschaftslehre an der Hochschule Biberach. Zu den Forschungsschwerpunkten zählte neben Fragen der Außenwirtschaft vor allem die Bau- und Immobilienwirtschaft.

Die Europäische Währungsunion und die Europäische Union stehen immer stärker in der Kritik. An guten Gründen fehlt es nicht: Dazu gehören die hohe Arbeitslosigkeit in vielen Mitgliedländern, die nicht enden wollende Krise in Griechenland, die Zerstrittenheit über die nationale Fiskalpolitik und die europäische Geldpolitik sowie die Gefahren versäumter Bankensanierungen für die Steuerzahler.

Nicht ganz überraschend rangiert der Euro-Raum denn auch als Schlusslicht beim globalen Wachstum. Frühere Versprechungen von mehr Wohlstand blieben unerfüllt – in der Währungsunion muss viel schiefgelaufen sein.

In der Hektik der Euro-Krisenpolitik und der Flüchtlingspolitik kommt ein Punkt zu kurz: Die Prioritäten und Weichenstellungen für die Währungsunion bedürfen einer Überprüfung, begleitet von mehr Beachtung für politische Hemmnisse. Leider haben Europas Institutionen bisher wenig Neigung zur Selbstreflexion an den Tag gelegt. Umso wichtiger ist es für die Zivilgesellschaften, die Erfordernisse und Schwächen der Währungsunion stärker zu berücksichtigen.

In diesem Beitrag sollen drei wichtige Weichenstellungen kritisch analysiert werden. Es sind dies

  • die geringe Sorgfalt bei der staatlichen Zusammensetzung der Währungsunion,
  • die fiskalische Zentralisierung der Euro-Zone im Zuge der Staatsschuldenkrise mit gemeinsamer Haftung für Schulden von Mitgliedstaaten und
  • die Vorschläge zur weiteren Verstärkung dieser fiskalischen Zentralisierung unter dem Titel einer „Vertiefung“ der Währungsunion.

Falsche Zusammensetzung der Union

Die Probleme begannen schon bei der Gründung der Währungsunion. Die Gründerväter, geleitet von diversen Eigeninteressen, waren sich kaum der verhängnisvollen Tragweite ihrer geringen Sorgfalt bewusst, als sie einem sehr heterogenen Staatenverbund unter Beteiligung von Ländern zustimmten, die in der Vergangenheit oft auf eine Abwertung ihrer Währungen angewiesen und für eine hohe Ausgabefreudigkeit in Relation zu weit geringeren Steuereinnahmen bekannt waren.

Die traditionellen Hochzinsländer konnten der Versuchung nicht widerstehen, die massive Senkung des Zinsniveaus für eine noch stärkere Verschuldung zu nutzen. Weshalb gelangten sie zu diesem Vorteil? Am plausibelsten erscheinen zwei Erklärungen:

Erstens nahmen die Investoren und Banken das vertragliche Bail-out-Verbot nicht ernst, stand dieses doch im Widerspruch zur offiziellen Betonung der hohen Bedeutung der Währungsunion für die Vereinigung Europas. Also rechnete man notfalls für schwächere Länder mit Hilfe von Partnerstaaten, woraus sich für Investoren und Banken ein interessantes Geschäftsfeld eröffnete.

Zweitens erhielten die Finanzhäuser durch die Bankenregulierung einen Anreiz zum Kauf von Staatstiteln, da sie solche Schuldpapiere nicht mit Eigenkapital unterlegen mussten. Dies kam auch traditionell schwächeren Staatsschuldnern zugute.

Die für diese Länder ungewohnt starke Zinssenkung verführte zu einem kreditfinanzierten Boom, verbunden mit höheren Inflationsraten und Lohnzahlungen – und dadurch zum Verlust der Wettbewerbsfähigkeit. Über die wiederholten Warnungen der Europäischen Zentralbank (EZB) setzten sich diese Länder hinweg.

Kritisch wurde es, als die hohen Leistungsbilanzdefizite nicht mehr privat finanziert werden konnten, sondern hiefür nur noch die EZB zur Verfügung stand. Dadurch wurde die Währungsbehörde direkt zum Gläubiger der Auslandsschuldner, statt eine marktmäßige Korrektur der Leistungsbilanzdefizite zuzulassen.

Die Überschuldung der Staaten vollzog sich in zwei Varianten:
Zum einen führten geplatzte Immobilienblasen in Irland und Spanien zu Bankenkrisen, was die dahinterstehenden Staaten (und offenbar auch die Bankenaufseher) überforderte.

Zum anderen bedrohten die hohen Staatsdefizite in wachsendem Maß die Zahlungsfähigkeit, etwa in Griechenland und Portugal.

Griechenland stellte dabei in mehrfacher Hinsicht einen Extremfall dar: So handelt es sich um einen großzügigen Klientelstaat ohne hohe Steuereinnahmen, der reichlich alimentiert wird durch die EU und die EZB. Athen hat den europäischen Institutionen und Partnerstaaten zudem in betrügerischer Manier gefälschte Statistiken vorgelegt. Solche Verhaltensweisen erinnern an „Drittwelt“-Länder und passen schlecht zu europäischen Anforderungen. Dass dies für die EU-Kommission nicht schon früher erkennbar war, ist als sehr unwahrscheinlich anzusehen.

Einstieg in gemeinsame Haftung

Für solide Staatsfinanzen ist die Haftung des Staates entscheidend. Das war auch für die Mitglieder der Europäischen Währungsunion vertraglich vorgesehen, wie dies auch für teilstaatliche Gebilde in Bundesstaaten wie den USA oder der Schweiz gilt.

Wenn öffentliche Entscheidungsträger ihre Verantwortlichkeiten verletzen und der Staat zahlungsunfähig wird, sind sie auf Verhandlungen mit den privaten Gläubigern über Schuldenrestrukturierungen und nötigenfalls Schuldenschnitte angewiesen, und zwar nicht ohne glaubwürdige Reformversprechungen und höhere Zinsen.

In der Staatsschuldenkrise der Euro-Zone entschied man sich aber für eine gemeinsame Finanzierung und Haftung von Schulden.

Herbeigeführt wurde dies im April 2010 durch den damaligen EZB-Präsidenten Jean-Claude Trichet, der die Verhinderung eines damals schon gebotenen Schuldenschnitts für Griechenland durchzusetzen wusste. Lag dies nur an der Angst vor einer Panik an den Kapitalmärkten und vor der Ansteckungsgefahr für andere Wackelkandidaten im Euro-Raum? Oder war das Ziel der Schutz großer Gläubiger Athens?

Auch in diesem Fall ist zu bezweifeln, dass sich die Entscheidungsträger der Euro-Zone der weitreichenden wirtschaftlichen und politischen Tragweite ihrer Weichenstellung bewusst waren. Zu erwähnen sind dabei drei Fehlanreize, die von Relevanz für die gesamte Euro-Zone sind:

  • Eine gemeinsame Haftung bedeutet im Vergleich zur nationalen Eigenverantwortung einen geringeren Druck zu solider Fiskal- und Wirtschaftspolitik in den betroffenen Staaten.
  • Der Druck der „Troika“ und der europäischen Institutionen auf das Verhalten überschuldeter Staaten ist weit weniger wirksam als jener der Kapitalmärkte. Der Unterschied ergibt sich aus der politischen Beliebigkeit von Vereinbarungen in der Euro-Zone, zumal der Zusammenhalt aller Mitgliedländer stets Vorrang genießt. Daher können es sich Krisenländer wie Griechenland erlauben, Reformvereinbarungen zu verletzen oder jahrelang vor sich herzuschieben. Sie erhalten trotzdem Finanzhilfen und Haftungen von Partnerstaaten. Dadurch werden die Schulden noch größer, und zwar zulasten der Haftung anderer Staaten.
  • Die Tiefzinspolitik verringert zwar kurzfristig die Schuldenlast der Krisenländer, aber auch den Reformdruck. Dies betrifft sowohl den Rettungsschirm als auch die fiskalisch orientierte Geldpolitik. Zur Erhöhung des Reformdrucks müssten Zinsen wieder stärker gemäß Bonität differenziert werden. Wenn aber die Geldpolitik der EZB die Schwächung des Euro und damit die externe Wettbewerbsfähigkeit des Euro-Raums fördert, verringert dies die Reformbereitschaft von Staaten mit Wettbewerbsschwächen. Es entsteht der Eindruck, dass der Außenwert des Euro am Bedürfnis von Ländern orientiert wird, die nicht genug für ihre Wettbewerbsfähigkeit tun. Eine Folge ist, dass Konsumenten und Unternehmen im Euro-Raum wegen der Euro-Schwächung mehr bezahlen müssen für importierte Güter.

Die Inkonsequenz der EZB wird immer deutlicher: Zwar verlangt sie von Krisenländern mehr Reformen, sie gesteht aber nicht ein, dass sie durch großzügige Hilfestellung dazu beiträgt, dass Krisenländer den „Kauf“ zusätzlicher Zeit nicht wie vereinbart nutzen. Dies gilt auch für den Kauf von Staatsanleihen von Krisenländern oder die Duldung großzügiger Notfinanzierungen durch die nationale Notenbank im Falle Griechenlands.

Die Begründung der EZB, der Fehler liege bei den Staaten, trifft zwar zu, überzeugt aber nicht, weil die EZB Fehlverhalten ahnden und Druck ausüben müsste, was sie eben nicht tut. Ihre Leistung scheint sich im erfolgreichen Brandschutz beim Höhepunkt der Krise zu erschöpfen.

Forderung nach weiterer „Vertiefung“

Statt Konsequenzen aus den Fehlern der bisherigen zwei Weichenstellungen zu ziehen, werden Forderungen nach einer dritten heiklen Weichenstellung erhoben. Sie besteht aus drei Elementen:

  • Ausweitung der Umverteilung durch eigene Steuer der Euro-Zone, Euro-Bonds, eine gemeinsame Arbeitslosen- und Einlagenversicherung und eine Vergemeinschaftung der Bankensanierung.
  • An die Stelle gemeinsamer Regeln, die aufgrund ihrer Kompliziertheit kaum noch handhabbar sind, soll eine gemeinsame Fiskal- und Wirtschaftspolitik treten.
  • Harmonisierung der Steuern, Sozialabgaben und des Mindestlohns auf hohem Niveau, ohne Rücksicht auf Unterschiede bei den wirtschaftlichen und politischen Bedingungen. Selbst wenn dadurch die Wettbewerbsfähigkeit in einigen Produktionsstandorten verbessert würde, würde der Euro-Raum im globalen Wettbewerb zurückfallen.

In der Währungsunion setzen sich die Entscheidungsträger erstaunlich oft über politische Hindernisse hinweg. Am deutlichsten wird dies an zwei „visionären“ Ambitionen.

Erstens an der Deutung der Währungsunion als Schritt zur politischen Union, obwohl die Euro-Staatengruppe mehrheitlich eine echte politische Union nicht wünscht.

Zweitens an Rufen insbesondere aus Frankreich nach Einführung von „Euro-Steuern“, Euro-Bonds, einer gemeinsamen Arbeitslosen- und Einlagenversicherung sowie eines Euro-Finanzministers oder einer Wirtschaftsregierung. Solange ein Euro-Staat nicht in Aussicht sei, müsse man sich mit der Simulierung einer Föderation, also mit Instrumenten wie in einem Staat, zufriedengeben, ist jeweils zu hören. Konfuser geht es nicht.

Bereits der bisherigen Krisenpolitik erwachsen politische Widerstände: in Krisenländern gegen Eingriffe in die Fiskal- und Wirtschaftspolitik, in anderen Ländern gegen die wachsende Haftung. Die demokratische Legitimität der Krisenpolitik ist umstritten, weil die Regierungen und Parlamente nicht in freier Entscheidung einwilligten, sondern unter Druck von außen – einerseits zur Bewahrung der Euro-Zone und zur Vermeidung der Zahlungsunfähigkeit von Mitgliedstaaten, anderseits zur angeblichen Rettung des Euro oder gar „Europas“.

In Wahrheit machen sich die haftenden Staaten zu Geiseln sowohl der Krisenländer, die eher verhandelbare Fremdbestimmung hinnehmen, als unbeliebte Reformen durchzuführen, als auch der supranationalen Organe, für die naheliegenderweise die Sicherung ihrer gut bezahlten Jobs und die Mehrung ihrer Macht im Vordergrund stehen.

Das willkürliche Zusammenketten von Staaten, die nicht unter eine gemeinsame Währung passen, droht allerdings zum Spaltpilz nicht nur der Euro-Zone, sondern auch der Vereinigung Europas zu werden. Davor hatte vor zwanzig Jahren zur Empörung wenig vorausschauender Kollegen schon Ralf Dahrendorf gewarnt, damals als Mitglied der Europäischen Kommission.

Die Feindseligkeiten zwischen Mitgliedstaaten und Brüssel unterstreichen die Aktualität dieser frühen Warnung, die noch immer nicht ernst genommen wird.

Verkleinerte homogene Gruppe

Wie kann der Teufelskreis durchbrochen und der Euro gerettet werden?

Für eine enge Handelsverflechtung, wie sie für einen Großteil der EU-Staaten zutrifft, ist eine monetäre Stabilisierung vorteilhaft. In einer unvermeidlich unvollständigen Währungsunion (ohne Euro-Staat und Fiskalunion) müssen allerdings höhere Anforderungen an Mitglieder gestellt werden, wie Nachhaltigkeit bei Wettbewerbsfähigkeit und Staatsfinanzen, und zwar in eigener Verantwortung.

Dies setzt eine wirtschaftlich homogene Staatengruppe voraus. Es müsste also nachgeholt werden, was die Gründer in Eile und im Überschwang der Gefühle unterlassen hatten. Die Währungsunion könnte zum Verbot des Bail-out und der Monetisierung von Staatsschulden zurückkehren.

Eine derart glaubwürdige Union würde für solide europäische Länder an Attraktivität gewinnen – entweder durch Teilhabe am Euro oder durch Orientierung ihrer Währung an diesem.

Weil die im Euro-Raum erforderlichen internen Abwertungen (über tiefere Löhne und Preise) in den meisten Krisenländern nicht gelangen, erweisen sich externe Abwertungen als nötig. Letztere sind aber nur außerhalb der Euro-Zone möglich. Wirtschaftsforscher rechnen je nach Land mit Abwertungen zwischen 20 Prozent und 30 Prozent.

Es ist oft die Rede von einer „atmenden Währungsunion“ (Hans-Werner Sinn) oder einer „Auszeit“. Die Trennung von der Währungsunion sollte also nur temporär sein, in Abhängigkeit von tatsächlichen Reformfortschritten der jeweiligen Staaten. Der Fehler aus der Gründerzeit müsste dabei vermieden werden, sich mit bloßen Versprechen zur Besserung zu begnügen, ohne Unterlassungen zu ahnden. Es genügt eben nicht, nur den Euro zu wollen, ohne den Anforderungen zu genügen. Das massive Fehlverhalten einzelner Staaten darf nicht das ganze Projekt bedrohen.

Wie realistisch ist ein solcher Ansatz? Krisenländer wollen zwar unbedingt am Euro festhalten, aber die Einhaltung dessen Anforderungen trifft auf immer mehr innenpolitischen Widerstand. Je weniger die Zeit für die Bekämpfung der Krisenursachen genutzt wird, umso größer wird der Widerstand aus den Nordstaaten.

Die Führung der EU und die der EZB unterstützen dabei Krisenländer, auch wenn diese die verlangte Leistung nicht erbringen. Und auch die Exportindustrie aus den Nordstaaten und die Banken wollen unbedingt an der Bewahrung der großen Euro-Zone festhalten.

Sind Aufwand und Risiko bei Exits von Ländern aus der Euro-Zone oder bei Fortsetzung und Vertiefung der bisherigen Krisenpolitik größer? Vieles spricht für den zweiten Standpunkt. Unter dem Einfluss von Links- und Rechtspopulisten könnte die Zustimmung für den europäischen Einigungsprozess insgesamt schwinden. Zwischen grundsätzlich drei Möglichkeiten – große und krisenbehaftete Euro-Zone, verkleinerte und homogene Euro-Zone, Bedrohung der Vereinigung Europas – erscheint die mittlere Variante am attraktivsten und auch am realistischsten.

Kurzfristig wird wohl die Krise verlängert und wird sich zuspitzen.

Mittel- bis langfristig könnte die Wahl jedoch lauten: eine kleinere Euro-Zone oder eine Beendigung des Europa-Projekts. Ausschlaggebend dabei ist, ob die Nordstaaten, auf deren Haftung das bisherige Projekt angewiesen ist, mit der Krisenpolitik Schluss machen oder ob sie damit so lange zuwarten, bis populistische antieuropäische Gruppierungen die Oberhand gewinnen.

Demokraten in Mitgliedstaaten werden sich der Entscheidung nicht entziehen können, welches Europa sie wünschen. Es ergibt wenig Sinn, für einige – zumindest vorübergehend – überforderte Euro-Staaten das vorrangige Projekt der Vereinigung Europas zu gefährden.

Die ursprünglichen Erwartungen erwiesen sich als zu hoch und müssen auf ein von den Mitgliedstaaten gemeinsam akzeptiertes Niveau gesenkt werden. Nur so können Wunsch und Wirklichkeit, die immer weiter auseinanderklaffen, wieder in Einklang gebracht werden.