Die EZB bekommt juristische Rückendeckung

von René Höltschi / 15.01.2015

Der EU-Generalanwalt hält den Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB unter gewissen Bedingungen für rechtens. NZZ-Korrespondent René Höltschi über die Voraussetzungen für die Bond-Käufe.

Die Europäische Zentralbank (EZB) hat am Mittwoch juristische Rückendeckung für ihr umstrittenes Programm von 2012 zum Kauf von Staatsanleihen erhalten. Nach Auffassung des zuständigen Generalanwalts Pedro Cruz Villalón des EU-Gerichtshofs (EuGH) ist dieses Programm mit dem EU-Primärrecht (EU-Verträge) vereinbar.

Voraussetzung sei, dass es im Falle einer Anwendung bestimmte Bedingungen einhalte (Rechtssache C-62/14). Die von Cruz Villalón genannten Konditionen lassen der EZB einen weiten Ermessensspielraum (was bei der EZB wohlwollend aufgenommen wurde). Allerdings wäre im Falle einer Anwendung des OMT je nach Interpretation die Teilnahme der EZB an der Troika gefährdet, jenem aus Experten der EU-Kommission, der EZB und des Internationalen Währungsfonds gebildeten Gremium, das die Sanierungsprogramme von Hilfsempfängern begleitet und überwacht.

Ausstieg aus der Troika?

Die EZB hat das Outright Monetary Transactions-Programm (OMT) am 6. September 2012 auf dem Höhepunkt der Schuldenkrise angekündigt, nachdem die Risikoprämien auf die Staatsanleihen mancher Euro-Staaten massiv in die Höhe geschossen waren. In seinem Rahmen kann sie unter bestimmten Bedingungen auf dem Sekundärmarkt Staatsanleihen von Euro-Staaten erwerben, die in einem Hilfsprogramm eines Euro-Krisenfonds stehen. Das Programm ist seither nie aktiviert worden, doch hat laut Experten allein seine Ankündigung wesentlich zur Beruhigung der Lage beigetragen. Allerdings haben in Deutschland mehrere Kläger im Zusammenhang mit dem OMT das Bundesverfassungsgericht angerufen.

Dieses äußerte große Zweifel am Programm und ersuchte den EuGH um die Beantwortung von Fragen zu dessen Vereinbarkeit mit dem EU-Recht (Vorabentscheidungsverfahren). Erst nach deren Klärung durch den Luxemburger Gerichtshof wird es über die nationalen Klagen entscheiden. Der EuGH wiederum wird sein Urteil in einigen Monaten fällen. Dabei ist er nicht an die Stellungnahme des Generalanwalts vom Mittwoch gebunden. Doch statistisch gesehen folgen die Richter in der Mehrzahl der Fälle den Empfehlungen der Generalanwälte.

Geld- oder Wirtschaftspolitik?

Die erste Frage der Deutschen an den EuGH lautete, ob das OMT nicht in Wirklichkeit eine wirtschaftspolitische statt eine geldpolitische Maßnahme sei (womit die EZB ihr Mandat überschritten hätte). Die EZB hat das Programm mit der Reparatur des geldpolitischen Übertragungskanals begründet. Damit liege es innerhalb ihres Mandats. Der Generalanwalt hält nun fest, dass die EZB bei der Konzipierung und Durchführung der Geldpolitik über ein weites Ermessen verfügen müsse und die gerichtliche Kontrolle ihrer Tätigkeit durch „ein erhebliches Maß an Zurückhaltung gekennzeichnet sein“ müsse. Die mit dem OMT verfolgten Ziele seien grundsätzlich legitim und fügten sich in die Geldpolitik ein.

Verständnis hat der Generalanwalt für die Kritik der Kläger an der „Doppelrolle“ der EZB als Inhaberin von Staatsanleihen und Überwacherin im Rahmen eines Hilfsprogramms. Daher müsse sich die EZB im Falle einer Anwendung des OMT jedes unmittelbaren Eingreifens in das Hilfsprogramm für den betroffenen Staat enthalten und könne sich nicht weiter an dessen Überwachung beteiligen. Daraus folgerten viele Kommentatoren, dass sich die EZB bei einer Aktivierung des OMT zugunsten eines Staates aus der für diesen zuständigen Troika zurückziehen müsse, falls der EuGH in diesem Punkt dem Generalanwalt folge. Das EZB-Direktoriums-Mitglied Yves Mersch hingegen verwies darauf, dass die EZB in der Troika nur „in Liaison“ mit den beiden anderen Organen arbeite, nicht an den Entscheidungen selbst beteiligt sei und die mit den Staaten ausgehandelten Memoranden nicht mit unterschreibe. Deshalb werde sie nach eigenem Dafürhalten den vom Generalanwalt genannten Anforderungen gerecht.

Cruz Villalón betont weiter, die EZB müsse den Erlass einer unkonventionellen Maßnahme wie des OMT angemessen begründen. Da die OMT-Pressemitteilung von 2012 hierzu nicht ausreiche, sei die Begründungspflicht im Falle einer Anwendung des OMT im einschlägigen Rechtsakt und bei der Durchführung zu erfüllen. Auch müsse die EZB im Anwendungsfall den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz strikt einhalten. Eine Ex-ante-Beschränkung des Volumens der Käufe, wie sie das Bundesverfassungsgericht ins Spiel gebracht hat, unterstützt der Generalanwalt dagegen nicht, da sie die Wirksamkeit des OMT unterminieren könnte.

Keine Staatsfinanzierung

Die zweite dem EuGH vorgelegte Frage betrifft die Vereinbarkeit des OMT mit dem im EU-Primärrecht enthaltenen Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung. Auch sie ist laut Generalanwalt gegeben, sofern das Programm im Falle einer Anwendung unter „zeitlichen Umständen durchgeführt wird, die tatsächlich die Bildung eines Marktpreises für die Staatsschuldentitel ermöglichen“. Gemeint ist damit, dass ein Unterschied zwischen Käufen auf dem Primär- und solchen auf dem Sekundärmarkt erhalten bleiben müsse. Diese Grenze könnte verwischt werden, wenn die EZB Anleihen nur Sekunden nach ihrer Emission auf dem Sekundärmarkt erwerben würde.