Benzin oder Diesel?

Die US-Wurzeln des VW-Skandals

von Martin Lanz / 18.05.2016

Es ist nicht das erste Mal, dass sich VW mit Dieselautos in den USA schwertut. Die unterschiedlichen Emissionsstandards und Steueranreize machen das Navigieren dort schwierig.

Am Donnerstag kommt Richter Charles Breyer einmal mehr mit Klägern und Verteidigern im Fall der manipulierten Volkswagen-Dieselfahrzeuge zusammen. Die Status-Konferenz soll sicherstellen, dass die am 21. April verkündete grundsätzliche Einigung zwischen VW, den US-Behörden und den Sammelklägern auf gutem Weg ist. Danach bleibt den Parteien noch bis zum 21. Juni Zeit, den Vergleich in seine Endfassung zu bringen. Erst wenn die Kläger zu diesem Zeitpunkt ihr verbindliches Einverständnis beim Gericht einreichen, werden die Details der Einigung bekannt. Am 26. Juli will der Richter dann darüber befinden.

Am Anfang war Los Angeles

Ob dann auch die Motive des Autobauers für seine Vergehen in den USA bekanntwerden, ist offen. VW hat zwar zugegeben, in seinen Dieselfahrzeugen Software installiert zu haben, um die Messung der Stickoxid-Emissionen zu manipulieren. Wieso genau die Firma das gemacht hat und wer die Verantwortlichen sind, hat sie aber bisher nicht gesagt. Die plausibelste Erklärung für den Einbau der Abschaltvorrichtung („Defeat Device“) lautet bisher, dass VW seine ursprünglich für den europäischen Markt entwickelten Dieselautos auch auf dem US-Markt absetzen wollte – und zwar ohne kostspielige Zusatzinvestitionen zu tätigen, um die strengeren US-Stickoxid-Grenzwerte zu erfüllen.

Ein Ausflug in die Geschichte der regulatorischen Entwicklungen dies- und jenseits des Atlantiks stützt eine solche Erklärung. So ist es den speziellen klimatischen Bedingungen des Los-Angeles-Beckens, wo sich im Zuge der rasanten Motorisierung Amerikas in den 1950er und -60er Jahren zunehmend Smog bildete, zu „verdanken“, dass der Gliedstaat Kalifornien mit seiner Luftreinhaltepolitik eine nationale Führungsrolle übernahm und dabei die Begrenzung des Ausstoßes von Stickoxid in den Vordergrund stellte. Fahrzeuge mit Dieselmotoren, die im Vergleich zu Benzinmotoren mehr Stickoxid emittieren, haben deshalb seit je einen schweren Stand in den USA.

Im Gegensatz dazu schuf Europa, angefangen mit der Treibstoffsteuer-Richtlinie von 1973, schon früh vergleichsweise günstige Rahmenbedingungen für Dieselfahrzeuge. Als Reaktion auf die erste Ölkrise einigten sich die damals neun Mitglieder der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) darauf, die Besteuerung von Treibstoffen zu harmonisieren. Europäische Autofahrer sollten Anreize zum Treibstoffsparen erhalten, unter Vermeidung von Arbitrage- und Trittbrettfahrer-Möglichkeiten.

Die Hauptelemente der Direktive waren die Besteuerung des Volumens (statt des Energiegehalts) und eine geringere Besteuerung von Diesel. Damit wurde faktisch der Konsum von Diesel subventioniert, nicht zuletzt auf Druck der Landwirtschaft und der Transportindustrie, wo Dieselmotoren üblich waren. 1997 schlug die Europäische Kommission zwar vor, die differenzierte Behandlung von Benzin und Diesel aufzuheben. Entsprechende Anpassungen erfolgten aber erst 2013, so dass in Europa jahrzehntelang Anreize bestanden, Diesel statt Benzin zu verwenden.

Von der OECD erhobene Daten aus dem Jahr 2013 zeigen die steuerliche Bevorteilung von Dieseltreibstoff in Europa (Grafik). Treibstoffe werden in der EU generell stärker besteuert als in den USA. Ausschlaggebend sind aber relative Preise, und hier zeigt sich, dass mit Ausnahme der Schweiz und den USA die abgebildeten OECD-Länder Benzin stärker besteuern als Diesel. Dass in den USA Diesel leicht stärker als Benzin besteuert wird, ist darauf zurückzuführen, dass mit der Treibstoffsteuer nicht wie in Europa eine Veränderung des Konsumverhaltens bezweckt, sondern die Verkehrsinfrastruktur finanziert wird.

Das in den USA der Treibstoffsteuer zugrunde liegende Nutzerprinzip führt dazu, dass die Betreiber von Dieselfahrzeugen einen größeren Beitrag zu leisten haben, weil es sich dabei in der Regel um schwerere Nutzfahrzeuge handelt, welche die Straßeninfrastruktur stärker belasten. In den USA erheben nur ein paar wenige Gliedstaaten zusätzlich eine Verkaufssteuer, während alle OECD-Länder über die Verbrauchssteuer hinaus auch noch eine Mehrwertsteuer einziehen. Das bedeutet, dass der Unterschied in der Besteuerung von Treibstoffen zwischen den USA und Europa noch größer ist, als der Vergleich der Verbrauchssteuer alleine impliziert.

Entscheidende 1990er Jahre

Während in den USA Dieselfahrzeuge also sowohl wegen der Luftreinhaltebestimmungen wie auch steuerbedingt gegenüber Benzinern benachteiligt sind, war die Situation in Europa gerade umgekehrt. Die Forscher Miravete, Moral und Thurk argumentieren in einer Studie, dass die steuerliche Bevorzugung von Diesel in Europa den Dieselmotoren zunächst ein Nischendasein ermöglicht habe, das sich Anfang der 1990er Jahre in einem Marktanteil von etwa zehn Prozent geäußert habe. Mit der Einführung der VW-Turbodiesel-Technologie 1989 und begünstigt durch Emissionsstandards, die sich an Treibhausgasen statt an Stickoxid und Feinstaub orientierten, erhielt das Diesel-Segment in Europa in den 1990er Jahren den entscheidenden Schub.

Die Interessen der Umweltpolitik und der Autoindustrie deckten sich, so dass der Marktanteil von Dieselautos in Europa innerhalb von 10 Jahren auf über fünfzig Prozent stieg. Volkswagen und Mercedes entschieden sich derweil 1993 und 1994, den Verkauf ihrer Dieselmodelle in den USA einzustellen, statt deren Motoren umzurüsten, um die verschärften US-Stickoxid-Grenzwerte (Clean Air Act Amendments von 1990) einzuhalten.

Wurde mit den Emissionsstandards in Europa Industriepolitik betrieben? Miravete, Moral und Thurk meinen, dass die europäische Umweltpolitik letztlich wohl die europäischen Autohersteller vor ausländischer Konkurrenz geschützt habe. Im Umkehrschluss sagen die Forscher, dass die US-Politik zwar Dieselfahrzeuge de facto aus den USA verbannt habe, den US-Markt darüber hinaus aber nicht gegen ausländische Benziner-Konkurrenz abgeschottet habe. Der Erfolg der japanischen Autobauer in Amerika scheint dies zu belegen. Dieselfahrzeuge hatten dagegen 2015 in den USA einen Marktanteil von weniger als drei Prozent.

Auch wenn ein 1:1-Vergleich der Ansätze schwierig ist: Die USA und Europa haben unterschiedliche Wege in der Regulierung eingeschlagen. Das widerspiegelt historisch unterschiedliche Entwicklungen der Produzenten- und Konsumentenpräferenzen, wie auch ein unterschiedliches Verständnis über die Rolle des Staats in der Wirtschaft und über die Rolle der Steuerpolitik. Manche Unterschiede mögen von früheren industriepolitischen Efforts herrühren, andere von divergierenden Ansichten darüber, wie Luftreinhalte- oder Treibstoffverbrauchsziele am besten zu erreichen sind.

Die Erfahrung von Volkswagen – sowohl in den 1990er Jahren wie auch in der jüngeren Vergangenheit – zeigt, wie schwierig es ist, den Spagat zwischen diesen Systemen zu machen. Der Vergleich der regulatorischen Ansätze zeigt auch, wie kompliziert eine Harmonisierung ist, wie sie eigentlich in den Verhandlungen über ein transatlantisches Freihandelsabkommen (TTIP) angestrebt wird. Bekanntlich gelten noch nicht einmal bei Sicherheitsgurten einheitliche Standards.