Patrick T. Fallon/Bloomberg

Die US-Zentralbank als Straßenbauer wider Willen

von Martin Lanz / 15.12.2015

Der amerikanische Kongress hat sich jüngst auf ein mehrjähriges Programm zur Infrastrukturfinanzierung geeinigt. Als Geldquelle dient nicht zuletzt das Federal-Reserve-System.

Dem „Lift-off“, also der ersten Anhebung der US-Leitzinsen seit fast einem Jahrzehnt um voraussichtlich 25 Basispunkte, dürfte am 16. Dezember nach den jüngsten positiven Arbeitsmarktdaten und zuversichtlichen Äußerungen von Fed-Vertretern nichts mehr im Wege stehen. Auch wenn der Entscheid nicht völlig unumstritten sein wird, beunruhigender als die geldpolitische Debatte sind für das Fed derzeit institutionelle Herausforderungen. So zirkulieren im Kongress verschiedene Vorlagen, die im geldpolitischen und regulatorischen Bereich mehr Transparenz und Berechenbarkeit verlangen.

Ein simpler Buchhaltungstrick

Vorletzte Woche kam es noch dicker: Das Fed wurde dazu verpflichtet, einen bedeutenden Beitrag an die Finanzierung des fünfjährigen Transportinfrastruktur-Programms des Bundes zu leisten. Präsident Obama hat das 1.300 Seiten umfassende „Fast“-Gesetz (Fixing America’s Surface Transportation Act) am 4. Dezember unterzeichnet. Es sieht Ausgaben des Autobahnfonds, aus dem sowohl der Straßenbau wie auch Projekte des öffentlichen Verkehrs finanziert werden, von rund 280 Milliarden Dollar für die Periode 2016–2020 vor.

Eigentlich wird der Fonds durch die Benzinsteuer geäufnet. Diese beträgt gegenwärtig 18,4 Cents pro Gallone und beschert Einnahmen von etwa 34 Milliarden Dollar pro Jahr. Das jährliche Ausgabenvolumen des Fonds ist aber deutlich höher, und der Kongress weigert sich seit Jahren, die Benzinsteuer zu erhöhen, sodass regelmäßige Zuschüsse aus der allgemeinen Bundeskasse nötig sind.

Auch unter dem „Fast“-Gesetz sind solche Zuwendungen aus der Bundeskasse vorgesehen, und zwar im Umfang von insgesamt rund 70 Milliarden Dollar. Damit diese nicht das Staatsdefizit erhöhen, müssen sie im Haushalt kompensiert werden. Auf der Suche nach Kompensationsquellen ist der Kongress nun beim Fed fündig geworden: Einerseits wird das Reservekonto der Zentralbank geplündert, und anderseits werden die Dividendenausschüttungen an die Aktionäre gekürzt beziehungsweise umgeleitet. So können über die nächsten zehn Jahre rund 60 Milliarden Dollar mobilisiert werden.

Der Großteil davon kommt von der teilweisen Auflösung und künftigen Begrenzung des sogenannten Reservekontos, welches das Fed als Puffer gegen allfällige Verluste unterhält. Bisher hielt das Fed das Konto auf einem Niveau, das der Höhe des einbezahlten Aktienkapitals entspricht. 2014 waren das 28,6 Milliarden Dollar. Der Kongress hat nun entschieden, dass das Reservekonto künftig nicht mehr als 10 Milliarden Dollar enthalten darf. Die Differenz von mehr als 18,6 Milliarden Dollar – seit 2014 ist das Reservekonto etwas gewachsen – ist an die Bundeskasse zu überweisen. Zudem steigen in den Folgejahren die Überweisungen des Fed an das Finanzministerium in jenem Ausmaß, in dem unter dem alten Regime Reserven gebildet worden wären.

Einen zweiten Teil zur Sonder-Budgethilfe des Fed trägt die Kürzung der Dividende bei. Bisher hatte das Fed eine jährliche Dividende von 6 Prozent an seine Aktionäre ausbezahlt. 2014 waren das 1,686 Milliarden Dollar bei einem einbezahlten Aktienkapital von 28,6 Milliarden Dollar. Da die Aktionäre des Fed private Banken sind, welche in der gegenwärtigen Großwetterlage politisch wenig zu melden haben, hat der Kongress nun bei der Dividendenausschüttung zugelangt.

So sollen die von Banken mit einer Bilanzsumme von über 10 Milliarden Dollar gehaltenen Fed-Anteile künftig nur noch mit der Rendite von 10-jährigen Bundesanleihen – gegenwärtig etwas mehr als 2 Prozent – entschädigt werden. In jenem Ausmaß, wie die Dividenden in den kommenden fünf Jahren geringer ausfallen, werden somit die Überweisungen des Fed an die Bundeskasse zunehmen.

Das Fed und einige Thinktanks haben sich gegen das Vorgehen des Kongresses gewehrt. Ihr Hauptargument: Die Auflösung und Begrenzung des Reservekontos sei lediglich ein buchhalterischer Trick, der keine zusätzlichen Ressourcen mobilisiere. Da alle Fed-Gewinne früher oder später sowieso in die Bundeskasse flössen, handle es sich nur um eine zeitliche Verschiebung von Geldern innerhalb des öffentlichen Sektors. Weil zudem die Mittel des Reservekontos vom Fed nicht mehr gewinnbringend angelegt werden können, entgingen dem Staat künftig gar Einnahmen.

Angriff auf Unabhängigkeit

Schwerer als dieser Aspekt einer Mogelpackung wiegt, dass der Kongress die Grenzen zwischen Fiskal- und Geldpolitik unnötig verwischt und in die Geschicke einer vermeintlich unabhängigen Institution eingreift. Denn dem Fed wird nun faktisch untersagt, angemessene Reserven gegen allfällige Verluste zu bilden. Der Eingriff wird mit dem Argument verteidigt, Zentralbanken brauchten gar kein Eigenkapital, weil sie eine Insolvenz dank ihrer Fähigkeit zum Gelddrucken stets vermeiden könnten.

Das mag zwar theoretisch stimmen. Die meisten Ökonomen sehen es aber der Glaubwürdigkeit einer Zentralbank als zuträglich an, wenn diese über eine gewisse vorrätige Kapazität verfügt, um Verluste aufzufangen, selbst wenn wie im Fall der USA auf absehbare Zeit niemand mit Verlusten der Zentralbank rechnet. Die Eigenkapitalausstattung des Fed gemessen an seiner Bilanzsumme war allerdings schon vor dem Eingriff des Kongresses äußerst bescheiden. Den wegen der über mehrere Jahre andauernden Anleihekäufe auf 4,5 Billionen Dollar angeschwollenen Aktiven stand 2014 ein Eigenkapital von gerade einmal 57 Milliarden Dollar gegenüber (1,3 Prozent). Wird das Reservekonto nun auf 10 Milliarden Dollar begrenzt, sinkt das Eigenkapital gar auf weniger als 40 Milliarden Dollar oder 0,9 Prozent.

Der Kongress hat sich offensichtlich von solchen Bedenken nicht abhalten lassen; zu groß waren die unmittelbaren finanziellen Begehrlichkeiten. In einer Zeit, in der dem Fed von verschiedenen Seiten ein steifer Wind entgegenbläst, wollte sich zudem niemand für die Zentralbank einsetzen. Zu groß war – für einmal parteienübergreifend – das politische Verlangen, ein mehrjähriges Programm für die Transportinfrastruktur, notabene ohne Steuererhöhungen, auf die Beine zu stellen.

Schwacher Trost

Das Fed mag sich etwas trösten: Ursprünglich sollte das Fed-Reservekonto sogar ganz aufgelöst werden. Und neben dem Fed müssen beispielsweise auch die strategischen Ölreserven der USA bluten: Das „Fast“-Gesetz weist nämlich das US-Energiedepartement an, 66 Millionen Fass aus der strategischen Reserve zu verkaufen. Das soll 6,2 Milliarden Dollar in die Bundeskasse spülen. Als wenn das alles nicht schon bedenklich genug wäre, so hat der Kongress mit dem Gesetz auch noch die Export-Import-Bank wieder eingesetzt. Deren Mandat war im Sommer ausgelaufen, worauf sich die zahlreichen Anhänger der Bank, die Subventionen für Exporteure ausrichtet, eine Gesetzesvorlage suchten, deren Annahme so gut wie sicher war und an die sie die Wiedereröffnung des Instituts knüpfen konnten. Das ist ihnen mit „Fast“ gelungen: Wer für Autobahnen und Verkehrsprojekte war, musste nun automatisch auch für die Export-Import-Bank stimmen.