APA/HELMUT FOHRINGER

Staatshaushalt

Geplante Orientierungslosigkeit im Staat

von Leopold Stefan / 29.09.2016

Der Bund hat einen Plan, die Steuer in der Hand, und ist trotzdem orientierungslos. Dabei sollte der Staatshaushalt laut Versprechungen der Minister seit langem auf dem Weg der Besserung sein. Tatsächlich steigen die Ausgaben des Bundes fast jedes Jahr weiter an. Der Rechnungshof kritisiert den losen Umgang der Ministerien mit Sparzielen und neuen Ausgaben in einem neuen Bericht.

Seit fünf Jahren arbeiten die Ministerien mit einem neuen Haushaltsrecht: Jedes Frühjahr legt die Regierung ihren Budgetplan für die kommenden vier Jahre vor, statt nur für ein oder zwei Jahre vorauszuplanen. Die Hoffnung war, dass mit den neuen Budgetregeln mehr Sparfreude und bessere Planbarkeit erzielt würde.

Früher musste jedes Ministerium jene Mittel, die es nicht verbraucht hatte, dem Finanzministerium zurückgeben. Das verleitet vor Jahresabschluss gerne zu spontanen Ausgaben, um im Folgejahr nicht in Erklärungsnotstand zu geraten, wieso zumindest gleich viel Steuergeld gebraucht wird. Dem Vernehmen nach bedeutet in der Beamtensprache ein „Budgeterfolg“, alle Mittel verbraucht zu haben.

Seit 2009 dürfen die Ministerien jedoch Überschüsse frei für eigene Projekte verwenden, statt sie wieder rückfließen zu lassen. Jeder Ressortminister ist sein eigener Finanzminister, lautete daher das Motto bei der damaligen Budgetreform. Dafür müssen alle Ressorts für den jährlich beschlossenen Bundesfinanzrahmen ihre Ausgabenpläne für vier Jahre vorlegen sowie Strategien formulieren, wie diese Ziele erreicht werden können.

Keine Disziplin

Die erhoffte Fiskaldisziplin blieb jedoch aus, wie der Rechnungshof mit einem Bericht am Mittwoch gezeigt hat. Während der Fiskalrat regelmäßig die überoptimistischen Budgetziele im Vorfeld kritisiert, haben die RH-Prüfer vergangene Abweichungen vom jährlichen Finanzrahmen – den Ausgabeplänen auf vier Jahre – mit den tatsächlichen Ergebnissen verglichen. Berücksichtigt wurden sechs Ressorts sowie große Budgetbrocken wie die Pensionsausgaben.

Das Fazit der Prüfer: Die Staatsausgaben und Steueraufkommen weichen deutlich von den Finanzrahmen ab. Die Haushaltsplanung sei dabei „im Hinblick auf Transparenz und Nachvollziehbarkeit mangelhaft“ gewesen.

Zum Teil wurden Planwerte der Vorjahre einfach elektronisch mit aktuellen Werten überschrieben, sodass gar nicht nachvollziehbar war, ob sich frühere Einschätzungen der finanziellen Entwicklung bewahrheitet hatten. Die erhoffte Planungssicherheit ist somit nicht gegeben.

Außerdem standen dem Parlament, das jährlich das Budget gesetzlich absegnet, „kritische Ressort-Informationen in den Letztfassungen“ gar nicht zur Verfügung.

Die Fehler haben System

Die Staatsausgaben wichen in der Vergangenheit umso mehr von den Plänen der Ministerien ab, je weiter die Erstellung der Planwerte zeitlich zurücklag. Das liegt zum Teil in der Natur der Sache. Unvorhersehbare Ereignisse, wie das Ausmaß der Flüchtlingsströme im Vorjahr oder die Bankenkrise, machen mehrjährigen Plänen zwangsläufig einen Strich durch die Abrechnung.

Abgesehen von solchen Sonderfaktoren trägt die Politik einiges dazu bei, das regelmäßige Nichteinhalten der Finanzrahmen zu erklären. Von 2010 bis 2014 hat der Staat von den Steuerzahlern jedes Jahr im Schnitt über vier Milliarden Euro mehr eingenommen als ursprünglich prognostiziert: eine Periode mit äußerst schwachem Wirtschaftswachstum, das vor allem nach der Eurokrise unerwartet eingebrochen war. Die ursprünglich optimistischeren Konjunkturprognosen hätten das erwartete Steueraufkommen somit in den Budgetplänen tendenziell nach oben drücken sollen.

Seit 1995 stieg die absolute Steuerlast von 38 auf 79 Milliarden Euro – ein mehr als doppelt so starker Anstieg, wie die Inflation und deutlich stärker das BIP und die verfügbaren Einkommen der Bevölkerung zeigen.

Das umgekehrte Bild zeigt sich bei den jährlichen Ausgaben. Diese waren 2014 um 7,4 Milliarden Euro höher als 2010, während die geplanten Ausgaben einen Anstieg von lediglich 1,5 Milliarden vorsahen. Selten sind große, externe Schocks für die Unterschiede verantwortlich.

Allerdings waren Planabweichungen für den Rechnungshof nicht immer nachvollziehbar. Die vom Finanzministerium bereitgestellte Herleitung enthielt mitunter nicht näher erläuterte Anmerkungen zu Änderungen im Finanzrahmen wie „politische Zusage“Zum Beispiel waren Ausgabenänderungen im Ausmaß von rund 20 Millionen Euro im Landesverteidigungsministerium gekenzeichnet mit: „keine korresp. Minderausg. bei BMLVS! angebl. polit. Vereinbarung Präs. BMF und BMLVS“ .

Klarerweise müssen die vielen Deals und Kompromisse besonders in einer Koalitionsregierung auch zu laufenden Budgetumschichtungen führen. Aber intransparente Geldflüsse schaden dem Vertrauen in die politischen Institutionen.

Wo fließt das Geld hin

Die Regierung gab sich also übermäßig bescheiden bei den Steuereinnahmen und versprach einen Konsolidierungskurs, der dann nicht gehalten wurde.

Den erhofften Frohsinn zum Sparen, der mit der Haushaltsreform eintreten hätte sollen, blieb aus. Laut Rechnungshof konnten Einsparungen zum Teil nicht belegt werden. Teils fehlte auch der Nachweis, mit welchen konkreten Maßnahmen diese Einsparungen erreicht werden sollten.

Auf der Ausgabenseite hingegen sind die Kostentreiber klar ersichtlich. Im Jahr 2014 musste der Staat 868 Millionen Euro an Pensionszuschüssen mehr zahlen als ursprünglich geplant. Auch die Beamtenpensionen schlugen sich mit 536 Millionen Euro Mehrkosten nieder. Die Pensionsausgaben aus dem Bundeshaushalt kamen somit auf 20 Milliarden Euro.

Insgesamt lagen die Staatsausgaben 2014 in Höhe von rund 75 Milliarden Euro um 2,4 Milliarden Euro über der ursprünglichen Einschätzung. Dass die Abweichung nicht größer war, vedankt der Bund aber nicht einer fiskalischen Zurückhaltung, sondern der expansiven Geldpolitik der EZB. Die rekordhaft niedrigen Zinsen haben dem Staat Österreich über 3 Milliarden – fast ein Drittel – an laufenden Zinsrückzahlungen erspart, die ursprünglich im Budget veranschlagt waren.

Höhere Macht

Sonderfaktoren wie das Niedrigzinsumfeld, aber auch die wachsenden Ausgaben wegen der Flüchtlinge erklären bestimmte Abweichungen von der Budgetplaung. Allerdings kritisiert der Rechnungshof, dass der Finanzrahmen – also die Vierjahresprognosen – laufend per Gesetzesnovelle geändert werden, wenn neue Ausgaben notwendig würden – obwohl viele dieser Kostenpunkte bereits absehbar waren.

Allein für die Jahre 2013, 2014 und 2015 gab es jeweils neun Neufassungen des Finanzrahmens. Zum Teil wurde der Vierjahresplan sogar für das laufende Fiskaljahr umgeschrieben. Solche spontanen Ausgabenänderungen stellen eine langfristige Finanzplanung infrage.

Professionelle Sparmuffel

Der Rechnungshof fordert daher mehr Transparenz bei den Strategieberichten, mit denen die einzelnen Ressorts ihre Ausgaben rechtfertigen sollten. Vor allem müssten konkreten Sparzielen ebenso konkrete Maßnahmen gegenüberstehen.

Welche Folgen der Rechnungshofbericht haben wird, bleibt offen, lässt sich jedoch erahnen. Bundeskanzler Kern sagte jüngst gegenüber der Presse, dass die Vorschläge des Rechnungshofes für einen effizienteren Staat nur Überschriften und kein umsetzbares Konzept seien. Die Regierung ist hier in der Pflicht.

Wenn es um Geld geht, ist die Politik besonders unwillig, den eigenen Spielraum zum Wohle des gesamten Haushalts und der Steuerzahler einzuschränken. Wie schon der österreichische Ökonom Josef A. Schumpeter einst angemerkt hat:

„Eher legt sich ein Hund einen Wurstvorrat an als eine demokratische Regierung eine Budgetreserve.“