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Analyse

Kanzler Kerns Investitionsplan für jedermann

von Leopold Stefan / 24.09.2016

Christian Kern will mit staatlichen Investitionen endlich die Krise überwinden. Seinen Kritikern wirft der SPÖ-Chef vor, seine Argumente nicht sachlich zu diskutieren. Viele Ökonomen sind trotzdem skeptisch, erkennen aber durchaus auch Potenzial. 

Die europäische Wirtschaft kommt seit der globalen Finanzkrise noch immer nicht in Schwung. Schuld daran seien fehlende Investitionen, so die Diagnose von Bundeskanzler Christian Kern. Seine Antwort: eine staatlich getriebene Investitionsoffensive.

Beim Koalitionspartner ÖVP stieß die Vorstellung von einem fiskalischen Stimuluspaket sofort auf Ablehnung. Bei der Debatte über den Bundesrechnungsabschluss am Donnerstag im Parlament stellten die Sozialdemokraten eine zögerliche Fiskalpolitik als Gefahr für die Wirtschaft dar, während die Volkspartei zu Austerität mahnte.

Selbst die eher links angesiedelte Tageszeitung der Standard bezichtigte den Kanzler, mit seiner Wirtschaftspolitik in die sozialistische Mottenkiste zu greifen.

Für Kern sind die Reaktionen unverständlich und die Kritiker würden sich nicht mit den Inhalten seiner Wirtschaftspolitik auseinandersetzen. Tatsächlich ist es gar nicht so einfach, die Forderungen Kerns – die er mitunter in einem Essay für die FAZ zusammenfasste – vorweg von der Hand zu weisen, zumal, ganz im bisherigen Stil des Kanzlers, genügend Interpretationsspielraum bleibt und für jeden etwas Attraktives dabei ist:

So gestand Kern in den vergangenen Tagen ein, dass der österreichische Staat kein „schlankes Reh sei“. Außerdem würde die öffentliche Hand aufgrund der Kompetenz-Verwirrungen zwischen Bund und Ländern keine Kosten-Nutzen-Rechnung durchführen können. Und überhaupt sei nie die Rede davon gewesen, die Staatsverschuldung zugunsten des Konsums zu erhöhen.

Somit dürfte es dem neuen WIFO-Chef Christoph Badelt auch nicht schwergefallen sein, dem Kanzler in seiner wirtschaftspolitischen Abhandlung zu „90,95 Prozent“ recht zu geben.

Für viele Ökonomen ist jedoch klar, wo die Grenzen staatlicher Investitionen liegen und welche Rezepte Österreich in der jetzigen Situation bräuchte. Danach lässt sich der Vorschlag des Kanzlers besser einordnen.

Die richtige Diagnose

Ob ein staatliches Investitionspaket die Wirtschaft wieder in Gang bringt, hängt von der richtigen Diagnose der Wachstumsschwäche ab.

Für Christian Keuschnigg, Leiter des Wirtschaftspolitischen Zentrums (WPZ) an der Universität St. Gallen, besteht das Problem der schwachen heimischen Wirtschaft vorwiegend in fehlenden privaten und nichtstaatlichen Investitionen. Der Staat investiere zwar auch zu wenig in nachhaltige Bereiche, aber das sei schon seit langem so und keine plötzliche Krisenerscheinung.

Mangelnde private Investitionen seien jedenfalls für das schwache Wachstum mitverantwortlich, sagt auch Michael Reiter, Leiter der Forschungsgruppe für Makroökonomie und öffentliche Finanzen am Institut für höhere Studien (IHS). Die Investitionsquote ist heute in der gesamten westlichen Welt niedriger als vor 20 oder 30 Jahren. Auch in Österreich hat die Wirtschaftskrise keine Zäsur im Trend der Investitionstätigkeit gebracht.

Langfristige Trends, wie die Alterung der Bevölkerung, können den Bedarf nach Investitionen ebenfalls hemmen, sagt Helmut Hofer, Konjunkturexperte und wirtschaftspolitischer Sprecher des IHS. Eine langfristig schrumpfende Bevölkerung braucht weniger Investitionen. Das schmälert zwar das Wachstum, entspricht aber der ökonomischen Logik und wäre somit kein Ungleichgewicht, das gezieltes Gegensteuern verlange.

Der Zeithorizont ist entscheidend, wenn es darum geht, mangelnde Investitionen für die Wachstumsschwäche verantwortlich zu machen.

Konjunktur oder Wachstum

Bundeskanzler Kern sieht seine Investitionsoffensive als Reaktion auf die Krise: Im Vergleich zu den USA und Großbritannien hätten die Volkswirtschaften in der Eurozone es bisher verpasst, ein ordentliches Investitionspaket zu schnüren. Ausgerechnet die „kapitalistischen“ Angelsachsen haben mit staatlichen Stimuli das Wachstum angekurbelt.

Davon die Notwendigkeit einer EU-weiten Investitionsoffensive abzuleiten, ist jedoch unpassend. Schließlich muss geklärt werden, ob die staatlichen Ausgaben kurzfristige und nachfragebedingte Konjunkturschwankungen ausgleichen oder längerfristig angebotsseitig das Wachstum stützen sollen. Also ob etwa eine Krisensituation die Konsumlaune verdorben hat oder Unternehmen keine neuen Projekte angehen, weil sich diese nicht rechnen. In der Politik würden diese beiden Dinge sehr stark vermischt, sagt Hofer.

Es sei außerdem ein Widerspruch, meint auch Keuschnigg: Viele hätten Angst vor einer dauerhaften Wachstumsschwäche, wollen diese aber mit kurzfristigen Investitionen beseitigen.

Dass private Investitionen nicht anspringen, obwohl es so günstig wie noch nie ist, sich zu finanzieren, spricht jedenfalls gegen eine bloße Konjunkturflaute.

Außerdem bedeutet das geringe Investitionswachstum nicht automatisch, dass Unternehmen auf ihren Gewinnen sitzen bleiben oder alles an die Eigentümer ausschütten. Denn Firmen können auch vermehrt im Ausland investieren, wo sie bessere Rahmenbedingungen vorfinden.

Die Krise dauert bereits über acht Jahre an. Das ist kein kurzfristiger Einbruch mehr, bei dem ein Konjunkturpaket Abhilfe leisten kann, sondern eine strukturelle Schwäche der Wirtschaft, bestätigt Reiter. Dementsprechend seien Reformen, aber durchaus auch Investitionen gefragt, die dem privaten Sektor langfristig helfen.

Aus der Krise bauen

Der Staat kann auch strukturellen Wachstumsschwächen durch Investitionen entgegenwirken. Weniger geeignet sind jedoch große Infrastrukturprojekte, wie neue Straßen, Tunnel oder Kraftwerke, die eher der kurzfristigen Beschäftigung dienen. Unter dem Vorwand, die Konjunktur anzukurbeln, werden oft andere politischen Ziele verfolgt.

Die Wohnbauoffensive, die operativ im September angelaufen ist, soll über fünf Jahre 30.000 neue Heime schaffen. Damit setzt die Regierung bei den seit dreißig Jahren sinkenden Bauinvestitionen an. Allerdings war dieser Rückgang gar nicht dem Wohnbau, sondern dem Industriebereich geschuldet, erklärt Hofer.

Staatlich finanzierter Wohnbau ist somit ein klassisches, kurzfristiges Konjunkturpaket, das aus politischer Sicht durchaus attraktiv ist: Neue Investitionen führen sofort zu mehr Wachstum (auf Pump), die Großprojekte sollen bis zu 20.000 Menschen beschäftigen, und potenzielle Wähler erhalten geförderte Wohnungen. Der berühmte britische Ökonom John Maynard Keynes verwendete als Beispiel das Verscharren von Flaschen mit Banknoten darin. Menschen, die danach graben, wären beschäftigt – und die Schaufelindustrie würde zur Konjunktur beitragen.

Natürlich ist es von der Situation abhängig, ob ein neuer Flughafen oder eine Autobahn nur kurzfristig oder auch langfristig eine gesellschaftliche Rendite abwirft, die die Baukosten rechtfertigen, wie der Harvard-Ökonom Edward L. Glaeser jüngst in einer kritischen Analyse staatlicher Infrastrukturprojekte in den USA erklärt. Die Erfahrung habe gezeigt, dass die meisten Projekte zu lange Vorlaufzeiten hätten, um zum Krisenzeitpunkt das Wachstum anzukurbeln und die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Das heißt aber nicht, dass der Staat gänzlich die Finger von Infrastrukturprojekten lassen sollte.

Politik des langsamen Internets

Aus heutiger Sicht würden Investitionen in technologische Infrastruktur, wie das Breitbandnetz, eine langfristige gesellschaftliche Rendite abwerfen. Diese machen nämlich private Investitionen rentabler, sind sich alle befragten Ökonomen einig. Ein Punkt, den der Bundeskanzler in seinen Plänen ebenfalls hervorgehoben hat.

Während jedoch die 5,75 Milliarden schwere Wohnbauoffensive vor weniger als einem Jahr beschlossen und nun umgesetzt wurde, durchlebte die sogenannte Breitbandmilliarde für den Internetausbau vier Infrastrukturminister, bis in diesem Sommer die ersten Projekte ausgeschrieben wurden. Noch kein einziges Glasfaserkabel wurde also bisher dadurch verscharrt. Im Vergleich mit anderen Industriestaaten liegt Österreich bei der Digitalisierung noch im Mittelfeld, investiert aber gleichzeitig am wenigsten in den Telekombereich. Hier gäbe es also durchaus Potenzial.

Doch viel mehr noch als bei der Hightech-Infrastruktur hat Österreich Aufholbedarf in der Bildung.

Grundlagen für Wohlstand

Empirische Ergebnisse würden zeigen, dass zehn Prozent mehr Grundlagenforschung sieben Prozent zusätzliche Ausgaben in der Forschung und Entwicklung der Privatwirtschaft ergeben, sagt Christian Keuschnigg vom WPZ.

Der Staat muss daher bei den Universitäten und Zentren der Grundlagenforschung ansetzen und diese international wettbewerbsfähig machen. Derzeit ist die Grundlagenforschung in Österreich im Ländervergleich deutlich unterdotiert. Während Österreich zwar im vergangenen Jahr erstmals über drei Prozent des BIP in die Forschung steckte, blieb die Grundlagenforschung auf der Strecke. Der Wissenschaftsfonds FWF konnte 2015 nur rund ein Fünftel des beantragten Budgets genehmigen.

Einerseits müssten weltweit Spitzenforscher rekrutiert werden, forderte der Präsident der Universitätenkonferenz, Oliver Vitouch, Anfang des Monats. Andererseits muss auch die Übertragung von Ergebnissen aus der Grundlagenforschung in die Anwendung in der Privatwirtschaft gefördert werden, sagt Keuschnigg.

Obwohl der Staat also laut Ökonomen durchaus Hebel in der Hand hielte, langfristiges Wachstum durch gezielte Investitionen zu fördern, stellt sich noch die Frage, wer das bezahlen soll.

Woher nehmen?

Die Staatsverschuldung in Österreich liegt derzeit deutlich über 80 Prozent des Bruttosozialprodukts, also 20 Prozenpunkte über der Maastricht-Grenze. Das ist keine bequeme Situation, in der der Staat so leicht mehr Geld ausgeben kann, um irgendetwas anzukurbeln, meint Michael Reiter. Die Gefahr bestünde, dass der Staat in einen Aktivismus verfällt und in Bereiche investiert, die kaum nachhaltig sind.

Viele EU-Staaten verdanken einen Großteil der jüngsten Konsolidierungserfolge der Europäischen Zenztralbank und ihrem Kampf gegen die Sparer. Aber nur weil die Finanzierung im Moment günstig sei, muss nicht auf Teufel komm raus investiert werden, bestätigt Helmut Hofer. Schließlich sei es unwahrscheinlich, dass die Zinsen auch über einen längeren Zeitraum so niedrig bleiben. Bereits beim aktuellen Schuldenstand würde ein Zinsschock wie Anfang der achtziger Jahre zu massiven Einschnitten im Staatshaushalt führen. So verlockend die billige Finanzierung jetzt aussehen mag, die Belastung künftiger Generationen wäre unausweichlich.

Egal ob Steuerkürzung oder Investitionen – die Selbstfinanzierung öffentlicher Ausgaben bleibt eine schöne Hoffnung, die sich nie bewahrheitet hat, sagt Keuschnigg. Empirische Studien hätten zu der Faustregel unter Ökonomen geführt, dass ein Selbstfinanzierungsgrad von rund 30 Prozent realistisch sei.

Genau diese Angst vor einer Neuverschuldung hatten die eingangs erwähnten Kritiker der Investitionsoffensive. Obwohl Bundeskanzler Kern mit der Wertschöpfungsabgabe bereits seine Forderung nach neuen Steuern klargemacht hat, solle dadurch nicht die Abgabenquote steigen, sondern die Arbeitseinkommen entlastet werden. Auch die größten Konsumausgaben des Staates, die Sozialleistungen, will der SPÖ-Chef nicht kürzen. Was bleibt dann noch?

Ohne Umschichtungen oder neue Schulden gibt es keine zusätzlichen Investitionen.

Unabhängig von der Tragfähigkeit der Schuldenlast sollten Umschichtungen sowie Einsparungen im Staatshaushalt geprüft werden, um nachhaltige Investitionen zu finanzieren.

Eine Möglichkeit wäre, das Steuersystem zu entrümpeln und den altbekannten Förderdschungel zu roden. Viele Industriestaaten haben bereits ein sogenanntes „Spending Review“ eingeführt, erklärt Reiter. Dabei würde die öffentliche Hand, ähnlich wie ein Unternehmen, sämtliche Ausgaben systematisch überprüfen und, was noch wichtiger ist, transparent machen. In Großbritannien gibt es etwa die „One-in-two-out“-Regel, wonach für jede neue Regulierung zwei alte abgeschafft werden müssen.

Mit seiner Kritik am konfusen Finanzausgleich hat der Bundeskanzler diesen Bereich, so wie jeden anderen, auch angesprochen. Aus ökonomischer Sicht ist also klar, wie ein staatliches Investitionsprogramm umzusetzen wäre:

Grundlagenforschung und technologische Infrastruktur haben Priorität. Die Finanzierung sollte nicht durch neue Schulden, sondern durch Sparmaßnahmen finanziert werden. Im Grunde hat der Christian Kern das auch gesagt. Aber auch viel mehr.