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Asyldebatte

Kommen die Flüchtlinge nur wegen der Sozialleistungen?

von Leopold Stefan / 22.01.2016

Vieles spricht dafür, dass Flüchtlinge ihr Zielland auch nach Sozialleistungen auswählen. Trotzdem taugen Kürzungen beim Wohlfahrtsstaat nicht als Abschreckungsmethode, da sie einen internationalen Teufelskreis anfeuern – zum Leidwesen der Staaten und der Flüchtlinge.

Der Wettbewerb in Europa, welches Land sich unattraktiver für Asylwerber machen kann, ist in vollem Gange. Eine besonders umstrittene „Abwehrmaßnahme“ ist die Kürzung von Sozialleistungen für Flüchtlinge. Länder wie Dänemark und Norwegen haben bereits konkrete Schritte gesetzt, in Österreich gewinnt die Idee an Fahrt.

Aus den Reihen der Oppositionsparteien FPÖ und Team Stronach wird schon länger gefordert, die Sozialleistungen für Flüchtlinge zu reduzieren. Aber auch die ÖVP hat ihre Gangart verschärft. Klubobmann Reinhold Lopatka forderte letzte Woche wieder eine Deckelung und mehr Sach- statt Geldleistungen für alle Bezieher der Mindestsicherung, die auch anerkannten Asylanten zusteht. Subsidiär Schutzberechtigte, also jene Flüchtlinge mit negativem Asylbescheid aber ohne Abschubmöglichkeit, solle statt der Mindestsicherung nur mehr die Grundversorgung zustehen.

Beim Asylgipfel letzten Mittwoch einigte sich die Regierung bereits auf eine abgespeckte Variante: Kürzungen der Mindestsicherung als Sanktion für Integrationsunwillige und Verlagerung zu mehr Sachleistungen in der Grundversorgung.

Solche Forderungen werden selten von Fakten begleitet, denn ihre Wirksamkeit ist nicht leicht zu belegen. Befürworter wie Gegner einer Senkung der staatlichen Unterstützung argumentieren oftmals nach Gespür, das ihre Weltsicht bestätigt. Warum ein Mensch vor dem Krieg flieht, ist für jeden nachvollziehbar. Wie man sich ein Land aussucht, um ein neues Leben zu beginnen, nachdem man das eigene aufs Spiel gesetzt hat, ist schwer in Zahlen zu gießen. Trotzdem müssen die vorhandenen Indizien geprüft werden, bevor eine politische Maßnahme getroffen wird.

Soziale Netzwerke vor Sozialleistungen

Kritiker verweisen darauf, dass sich Flüchtlinge ihr Zielland nicht nach den erwarteten Sozialleistungen aussuchen. Am wichtigsten sei, ob ein Flüchtling bereits über Verwandte, Freunde oder sonstige Kontakte in einem bestimmten Land verfüge und welche Möglichkeiten der Arbeitsmarkt biete, sagt Pål Nesse vom Norwegian Refugee Council (NRC).

Ein Befund, den auch Ruth Schöffl, Sprecherin der UNHCR, bestätigt. Ein Vertreter der OECD nannte gegenüber dem Standard neben dem persönlichen Netzwerk auch die Chance auf ein faires Verfahren und die geographische Lage als wichtigste Auswahlkriterien, ohne die Attraktivität des Arbeitsmarktes zu erwähnen. Die Rolle des Wohlfahrtsstaats rücken sie alle in den Hintergrund.

Der Einwand, dass andere Prioritäten die staatliche Versorgung bei der Wahl des Ziellandes überwiegen, dient aber nur bedingt als Argument gegen jene, die Sozialleistungen kürzen wollen.

Der politische Spielraum ist nämlich begrenzt. Die Zahl der bereits aufgenommenen Landsleute der Flüchtlinge, die ein attraktives Netzwerk bieten, lässt sich nicht reduzieren. Auch den Zugang zum Arbeitsmarkt gezielt für Asylwerber zu erschweren, würde bedeuten, sich ins eigene Fleisch zu schneiden. Die geografische Lage ist ebenfalls gegeben.

Dass die Höhe der Sozialleistungen gar keinen Einfluss auf die Asylanträge hat, ist unwahrscheinlich. Die Frage lautet vielmehr, wie stark der Effekt ist und welche alternativen Ansätze existieren.

Bisher setzten Staaten ohnehin auf einen gemischten Maßnahmenkatalog, wie strengere Anerkennungskriterien (DK), erschwerter Familiennachzug (NOR) oder begrenzte Bearbeitung von Anträgen (SWE), mit dem Ziel einer abschreckenden Signalwirkung auf künftige Asylwerber. Auch die österreichische Obergrenze geht in diese Richtung. Über die Reduktion staatlicher Versorgung hinaus birgt diese allerdings eine Reihe praktischer und rechtlicher Komplikationen.

Was die Flüchtlinge sagen

Systematische Studien zu den stärksten Pull-Faktoren – den Anziehungsgründen auf Länderebene – für die derzeitige Flüchtlingswelle liegen weder dem NRC noch der UNHCR vor. Die Einschätzungen basieren vielmehr auf den persönlichen Erfahrungsberichten der Mitarbeiter, die Flüchtlinge betreuen.

Eine Momentaufnahme über die Beweggründe von Asylsuchenden aus Syrien im September 2015 liefert Reach, eine Initiative mehrere NGOs, anhand von Befragungen in den Flüchtlingsgemeinschaften direkt in Syrien, den Nachbarländern Libanon, Jordanien und dem Irak sowie an mehreren Knotenpunkten entlang der Balkanroute. Ergänzend wurden die von syrischen Flüchtlingen verwendeten sozialen Medien ausgewertet.

Demnach gab eine Mehrheit der Syrer an, nach Deutschland zu wollen, weil sie dort willkommen seien, bereits Bekannte hätten und mit Dienstleistungen und Unterstützung rechnen dürften. Als zweite Wahl wurden am häufigsten Schweden und die Niederlande angeführt, wobei im skandinavischen Land die großzügige finanzielle Unterstützung und in Holland die leichte Familienzusammenführung als Kriterium für ein Asylgesuch genannt wurden.

Im Dezember 2015 publizierte Reach einen weiteren Bericht zur Flüchtlingssituation, ohne Einschränkung auf eine einzige Nationalität: Unter den Befragten gaben 70 Prozent der Flüchtlinge aus Afghanistan als obersten Pull-Faktor den Zugang zu staatlicher Unterstützung an.

Abgesehen von der Notwendigkeit, in Sicherheit zu gelangen, nannten auch die befragten Iraker den Zugang zu staatlicher Unterstützung und Dienstleistungen als wichtigsten Grund, nach Europa zu fliehen.

Syrer führten nach der Sicherheit am häufigsten die Familienzusammenführung als Motivation an. Was die Auswahl einzelner Länder betrifft, wollen die meisten der im Dezember Befragten nach Deutschland, hauptsächlich wegen der guten Chancen, schnell einen positiven Asylbescheid zu bekommen. Die Befürchtung, nur ein kurzes Zeitfenster zu haben, habe den plötzlichen Anstieg der Flüchtlingswelle überhaupt erst in Gang gesetzt, schreiben die Autoren des Berichts.

Solche Momentaufnahmen sind nur bedingt repräsentativ, zeigen aber trotzdem, dass viele Flüchtlinge, nachdem sie den schlimmsten Gefahren entkommen sind, bewusst ein Zielland ansteuern – auch wenn kein Netzwerk von Bekannten bereits vor Ort ist. Syrern ist auf Grund des Bürgerkriegs ein positiver Asylbescheid fast gewiss. Für andere Gruppen dürfte die Hoffnung auf ein Bleiberecht wichtiger sein.

Staatliche Unterstützung auf der Suche nach einem besseren Leben zu berücksichtigen, ist nur konsequent – vor allem für Flüchtlinge aus Afghanistan, die nicht aus einem vergleichbaren Krisenherd wie Syrer und Iraker fliehen, aber ursprünglich aus deutlich ärmeren Lebenssituationen kommen.

Außerdem verfügen nicht alle Flüchtlinge über Kontakte in Europa. Ein wesentlicher Teil der befragten syrischen Flüchtlinge der Reach-Studie hatte noch gar keine finale Destination gewählt. Diese Gruppe gab die staatlichen Unterstützungsleistungen und den Arbeitsmarkt im Zielland als wichtigste Auswahlkriterien an. Mitarbeiter der NGOs berichteten, dass sie häufig gefragt wurden, welches denn das beste Land sei, um Asyl zu beantragen.

Dass unterschiedliche Gründe und Mehrfachnennung von Pull-Faktoren entlang der Fluchtrouten zu hören sind, widerlegt monokausale Erklärungsversuche und macht jeden Abschreckungsversuch zu einem politischen Vabanquespiel.

Ein Blick auf die bisherigen Migrationsmuster hilft, die Rolle von Netzwerken näher zu bestimmen.

Wie wichtig ist das Netzwerk?

Dass der Netzwerk-Effekt nicht der alles übertrumpfende Pull-Faktor ist, zeigt auch ein Blick auf die syrische Diaspora vor dem Krieg und wie sich die Geflohenen seither auf westliche Länder verteilt haben.

In absoluten Zahlen gemessen scheinen in der Periode 2005 bis 2006 unter den OECD-Ländern weder Deutschland, noch Dänemark, noch Österreich unter den zehn beliebtesten Destinationen für syrische Emigranten auf. Schweden hingegen war damals das beliebteste Zielland in Europa, gefolgt von Frankreich und den Niederlanden.

Im Jahr 2011, als das Assad-Regime mit der blutigen Niederschlagung von Protesten den Bürgerkrieg auslöste, lebten in Schweden ca. 22.000 syrische Staatsangehörige und 4.200 in Dänemark.

In absoluten Zahlen übertraf 2011 jedoch die rund 28.000 starke syrische Ausländergemeinde in Deutschland bereits jene in Schweden. Im selben Jahr lebten in Österreich lediglich 1.600 syrische StaatsangehörigeMit den bereits Eingebürgerten lebten in Österreich 2011 etwa 3000 Syrer. Um die Zahlen besser zu vergleichen, sind nur die Ausländer syrischer Herkunft erfasst, wie sie von den jeweiligen nationalen Statistikbehörden aufgelistet werden. Die Zahl der Syrer, die ein nationales Netzwerk bilden, ist daher jeweils etwas größer. Die Aufteilung der Asylanträge von Syrern in Europa bezeugt die Anziehungskraft der großen syrischen Auslandsgemeinden in Deutschland und Schweden. Zwischen 2010, als sich die Tumulte des Arabischen Frühlings ankündigten, und 2013, als der Bürgerkrieg bereits Millionen zur Flucht gezwungen hatte, suchten über die Hälfte der rund 90.000 Syrer, die es nach Europa geschafft hatten, in Deutschland und Schweden um Asyl an.

Obwohl in Dänemark am Anfang dieser Periode etwa doppelt so viele Auslandssyrer wie in Österreich lebten, wurden etwa gleich viele Asylanträge in beiden Ländern gestellt und jeweils mehr als in den übrigen ehemals bevorzugten Destinationen der Diaspora, wie Frankreich und den Niederlanden.

In den letzten beiden Jahren stieg die Zahl der Flüchtlinge aus Syrien stark an. Zwischen Januar 2014 und Oktober 2015 hat sich die Aufteilung der Anträge im Vergleich zur Vorperiode deutlich verschoben.

Nachdem Ungarn den Status als Erstaufnahmeland erhalten hatte, stieg die Zahl der Flüchtlinge, die ins Land kamen, um über 1.200 Prozent. Gemäß Dublin-Verordnung wurden binnen kürzester Zeit so viele Asylanträge vor Ort gestellt, dass die ungarische Regierung die Grenze dicht machte. Die große Mehrheit der Asylwerber wollte aber nie in Ungarn bleiben.

Auffallend ist, dass in den vergangenen zwei Jahren mehr Syrer in Österreich um Asyl ansuchten als in Dänemark, das die größere syrische Gemeinde beherbergte.

Bei der Gesamtzahl der Flüchtlinge lag Österreich in den letzten fünf Jahren durchgehend über Dänemark, aber der direkte Vergleich zeigt, wie seit Herbst 2014 die Anträge auseinandergehen. Damals hatte die Regierung in Dänemark die Asylgesetze verschärft, indem es die Aufenthaltsdauer auch für Kriegsflüchtlinge von einer regelmäßigen Überprüfung abhängig machte. Die Maßnahmen dürften gewirkt haben.

Einerseits zeigen die Angaben der Flüchtlinge und die Verteilung von Asylanträgen, dass die vorhandenen Netzwerke zwar wichtig sind, aber bei weitem nicht den Stellenwert als Pull-Faktor haben, der ihnen in der öffentlichen Debatte gerne zugeschrieben wird. Andererseits entkräftet ein Vergleich der beliebtesten Zielländer mit dem Niveau der Sozialleistungen die These vom Wohlfahrtstaat als Magnet für Migranten.

Ein oftmals gebrachter Vergleich der Grundversorgung ist nur bedingt hilfreich, um die tatsächliche staatliche Unterstützung zu illustrieren, die Asylwerbern in einem Land zusteht: Einerseits sind die Lebenserhaltungskosten in den EU-Ländern nicht einheitlich. Andererseits erhalten sie neben einem Taschengeld teils sehr unterschiedliche Sachleistungen, wie etwa Unterkunft oder Sprachkurse.

Die Priorität für einen Asylwerber dürfte in der ersten Phase weniger die Höhe der Grundversorgung sein, sondern eher, wie die Chancen auf einen positiven Asylbescheid stehen. Die Höhe der Mindestsicherung oder Sozialbeihilfe, die einem anerkannten Flüchtling ebenso wie einem mittel- und arbeitslosen Staatsbürger zusteht, ist mittelfristig relevanter, um den Pull-Faktor Sozialstaat einzuordnen.

Ein Vergleich der Universität von York von europäischen Sozialleistungen, die einem mittellosen Paar mit zwei Kindern jährlich zustehen, zeigt, dass sowohl Österreich als auch Dänemark die großzügigsten Unterstützungen auszahlen.

Trotz der größeren Syrer-Gemeinde in Dänemark hat Österreich gleich viele Flüchtlinge aus dem Bürgerkriegsgebiet angezogen – nach der Gesetzesverschärfung im skandinavischen Land waren es drei Mal so viele.

Auch Schweden und Deutschland, wo sich schon vor fünf Jahren größere syrische Gemeinden gebildet hatten, gewähren großzügige Sozialleistungen. Länder wie Irland und Luxemburg, deren Versorgung für Mittellose noch höher ausfällt, erhalten allerdings kaum Asylanträge.

Syrische Flüchtlinge, bei denen die Chancen auf Asyl ohnedies hoch sind, verteilen sich vermehrt auf die Länder, die generöse Unterstützung bieten und über ein Netzwerk an Landsleuten verfügen. Der Schluss liegt nahe: Eine Kürzung von Sozialleistungen dürfte die Zahl der Asylanträge senken. Je größer das bereits existierende Netzwerk von Landsleuten ist, desto weniger stark wird eine Reduktion der Unterstützung abschreckend wirken.

Außerdem treibt eine Kürzung der Sozialleistungen zur Abschreckung von Flüchtlingen den Wettbewerb zwischen den anderen Staaten Europas voran. Nach der ersten Verschärfung der Asylgesetze im Herbst 2014 fühlte sich Dänemark gegen Ende 2015 wieder von der Flüchtlingswelle überfordert und kündigte drastische Einschnitte bei den Sozialleistungen an.

Das könnte eine Art Reise nach Jerusalem (oder beggar-thy-neighbor-policy) auslösen, bei der am Ende die Last auf Länder wie Österreich verlagert wird, die schon die meisten Asylwerber aufgenommen und somit eine bestehendes Netzwerk etabliert haben. Aber am meisten leiden würden die Flüchtlinge.