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Korruption in Ostmitteleuropa: Der Fluch der EU-Strukturhilfen

von Matthias Benz / 13.08.2016

Neue Evidenz zeigt: Die umfangreichen EU-Strukturhilfen haben neben der Modernisierung auch die Korruption in Ostmitteleuropa gefördert. Das wirft ein schlechtes Licht auf ein Vorzeigeprojekt der EU.

„Die EU-Hilfen haben unheimlich viel Korruption in unser Land gebracht. Schaffen Sie dieses Geld ab, ich bin der Erste, der dafür ist.“ Mit diesen Worten hat jüngst der slowakische Oppositionspolitiker Richard Sulik für Aufruhr in der Talkshow „Anne Will“ gesorgt. Ungläubigkeit und Entsetzen machten sich auf den Gesichtern der anwesenden deutschen Spitzenpolitiker breit.

Es war eigentlich um das Thema Flüchtlinge gegangen, und gerade hatte man argumentiert, dass die östlichen EU-Länder sich doch aufnahmebereiter zeigen sollten, da sie ja auch viel Geld aus den EU-Töpfen erhielten. In den Augen der deutschen Politiker konnte es sich nur um eine ungeheuerliche Behauptung handeln, dass die Strukturhilfen für die Empfängerländer nicht nur einen Segen darstellen sollen. Deutschland ist der grösste Nettozahler in der Union.

Ein grosser Topf

Hat Sulik aber vielleicht recht? Neue Evidenz, die international noch kaum beachtet worden ist, weist tatsächlich auf Schattenseiten der EU-Strukturhilfen hin. In einem schmucklosen Budapester Büro sitzt Istvan Janos Toth, der Leiter des unabhängigen Corruption Research Center Budapest (CRCB). Wortreich erklärt er, wie sein Institut jüngst in mühevoller Kleinarbeit alle Vergaben von öffentlichen Aufträgen in Ungarn seit 2009 analysiert hat. Über 120.000 Fälle sind es an der Zahl. Toth resümiert das wichtigste Ergebnis: „Wir haben herausgefunden, dass Korruptionsrisiken deutlich grösser sind bei Projekten mit EU-Finanzierung als bei rein ungarischen Projekten.“ Damit liegt wohl erstmals ein wissenschaftlicher Beleg dafür vor, dass die EU-Strukturhilfen Korruptionsprobleme in einem ostmitteleuropäischen Land gefördert haben. Was die EU gegen Missbrauch tun kannDie EU hat naturgemäss ein Interesse daran, den Missbrauch der Strukturhilfen zu verhindern. Sie trifft dazu einige sinnvolle Vorkehrungen. So werden öffentliche Projekte nie vollständig aus EU-Mitteln bestritten, sondern müssen von den Empfängerländern aus dem eigenen Haushalt kofinanziert werden. Das erhöht den Anreiz für eine vernünftige und „saubere“ Mittelverwendung. Ebenfalls müssen formale Kriterien eingehalten werden, die korrupte Machenschaften verhindern sollen.Dennoch scheinen diese Vorkehrungen nur beschränkt zu wirken. Ein Grund liegt darin, dass die EU faktisch wenig Durchgriffsrechte hat. Über die Mittelvergabe zu entscheiden, liegt in der Kompetenz der nationalen Regierungen. Die EU kann – etwa über das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (Olaf) – nur kontrollieren, ob die Kriterien eingehalten werden. Bei schweren Verfehlungen kommt es dann und wann zu einem Stopp bei der Auszahlung von EU-Strukturhilfen. Aber das scheint nur begrenzte Konsequenzen zu haben. So darf etwa Olaf korrupte Machenschaften nicht selbst strafrechtlich verfolgen, sondern ist auf die Mithilfe der nationalen Justizbehörden angewiesen. Diese bleiben – gerade in Ungarn – nicht selten untätig. Experten fordern deshalb etwa grössere Kompetenzen für Olaf.Auch wenn die EU-Strukturhilfen korruptionsfördernde Wirkungen in Osteuropa haben, sollte dies die Vorteile des EU-Beitritts nicht insgesamt infrage stellen. Die ehemals sozialistischen Ostländer mussten nämlich zunächst tiefgreifende staatliche und wirtschaftliche Reformen umsetzen, um überhaupt der EU beitreten zu dürfen. Dieser „Anker für Reformen“ reduzierte auch die Korruption, wie etwa eine Studie für die Slowakei zeigt. So hat die Aussicht auf den EU-Beitritt das Funktionieren von Staat und Wirtschaft in Ost- und Mitteleuropa verbessert. Diese Erkenntnis birgt Brisanz. Die EU-Strukturhilfen sind nicht nur für die neuen Mitgliedsländer in Osteuropa von grosser Bedeutung. Auch für die EU selbst ist die Förderung von strukturschwachen Regionen und wirtschaftlicher Konvergenz ein wichtiger Teil ihrer Daseinsberechtigung. Die europäischen Struktur- und Kohäsionsfonds machen denn auch rund einen Drittel des gesamten EU-Budgets aus. In der Förderperiode 2007 bis 2013 gab die EU dafür mehr als 300 Mrd. € aus. Für die Periode 2014 bis 2020 sollen es 450 Mrd. € sein.

Das meiste Geld fliesst dabei nach Ostmitteleuropa. Polen als grösstes Land der Region erhält in absoluten Zahlen die umfangreichsten Strukturhilfen (vgl. Grafik). Im Durchschnitt empfingen die zehn neuen Mitgliedsstaaten in Ostmitteleuropa jüngst Mittel in Höhe von 2% bis 3% ihres jeweiligen Bruttoinlandprodukts (BIP) pro Jahr. Damit wird vorab der Ausbau der öffentlichen Infrastruktur (wie Strassen, Schienen oder Gebäude) finanziert. Ebenfalls werden zahlreiche Projekte von privaten Unternehmen und staatlichen Stellen gefördert.

Der Markt wird untergraben

Wie kann es sein, dass mit EU-Strukturhilfen finanzierte öffentliche Projekte korruptionsanfälliger sind als heimisch getragene Vorhaben? Korruptionsforscher Toth hat dafür eine einleuchtende Erklärung parat. Die EU unterstütze in der Regel die grösseren Projekte, weshalb sich korrupte Machenschaften dort stärker lohnten. Zudem gehe es um fremdes Geld, dieses werde weitgehend als „Gratisgeld“ wahrgenommen. Zwar seien bei Vergaben mit EU-Förderung strenge Vorgaben einzuhalten, aber offensichtlich liessen sich diese häufig umgehen.

In Ungarn haben die EU-Gelder so zum Entstehen einer Günstlingswirtschaft rund um den Regierungschef und starken Mann, Viktor Orban, beigetragen. Auffällig häufig kommen bei öffentlichen Aufträgen befreundete Unternehmer oder Verwandte aus dem Umfeld von Orbans Fidesz-Partei zum Zug (vgl. NZZ vom 10. 6. 16). Toth kann dies schwarz auf weiss belegen. Die Korruptionsanfälligkeit wird dabei anhand verschiedener Kriterien gemessen: zum Beispiel, wenn nur ein einziges Unternehmen als Bieter auftritt, wenn die Vergaben wenig transparent sind und wenn die Firmen überhöhte Preise verlangen.

Die Folgen dieser Erkenntnis sind weitreichend. Zwar ist unbestritten, dass die EU-Strukturhilfen positive Wirkungen in Osteuropa hatten (vgl. Zusatztext). Sie haben entscheidend zur Modernisierung der öffentlichen Infrastruktur beigetragen, und womöglich haben sie auch das Wirtschaftswachstum gefördert. Aber offensichtlich haben die EU-Gelder eben auch die Korruption vergrössert und den marktwirtschaftlichen Wettbewerb untergraben. Toth geht so weit und folgert, es wäre besser gewesen, wenn Ungarn gar keine EU-Strukturhilfen bekommen hätte.

Für westliche Ohren mag dieses Urteil hart und übertrieben klingen. Aber nicht wenige Experten in Ostmitteleuropa teilen diese Sicht. Ins gleiche Horn stösst etwa der Ungarn-Chef der unparteiischen Anti-Korruptions-Organisation Transparency International, Jozsef Peter Martin. Das viele „Gratisgeld“ habe einen zersetzenden Einfluss auf die Wirtschaft. Für Unternehmen sei es häufig wichtiger, sich um gute Regierungskontakte zu bemühen, als mit guten Leistungen auf dem freien Markt zu punkten. Es entstehe so eine „Rent-Seeking-Gesellschaft“. Der namhafte Ökonom und ehemalige Politiker Tamas Bauer sagt, es sei ähnlich wie in Ländern mit einem „Fluch des Rohstoffreichtums“. Wegen der umfangreichen EU-Transfers müssten sich Unternehmen und Politik weniger um den Aufbau einer wettbewerbsfähigen Wirtschaft kümmern.

Skandale und Rücktritte

Diese Zusammenhänge spielen potenziell in allen östlichen EU-Ländern eine Rolle. Wie sieht die Lage in den fortgeschrittensten Staaten der Region, den Visegrad-Ländern, aus?

Ungarn: Der korruptionsfördernde Effekt der EU-Strukturhilfen ist hier am besten belegt. Besonders seit dem Amtsantritt von Orban im Jahr 2010 – in dieser Zeit kam auch der grösste Teil der EU-Gelder zum Einsatz – hat sich die Korruptionsanfälligkeit von staatlichen Aufträgen deutlich erhöht (vgl. Grafik).

Slowakei: Wie im Eingangszitat des Politikers Sulik angedeutet, werden die EU-Strukturmittel in der Slowakei stark mit Korruptionsproblemen in Verbindung gebracht. Tatsächlich zeigt eine wissenschaftliche Studie zur Slowakei detailliert, dass ein grosser Anteil der Auftragsvergaben korruptionsanfällig ist. Das spiegelt sich in Korruptionsskandalen auf höchster politischer Ebene. So mussten mehrere Minister wegen Fehlverhaltens im Zusammenhang mit EU-Hilfsgeldern zurücktreten.

Tschechien: Zu den Auswirkungen der EU-Gelder liegt wenig systematische Evidenz vor. Aber auch in Tschechien dokumentieren Anti-Korruptions-Organisationen zahlreiche Fälle, bei denen EU-Hilfen mutmasslich für korrupte Machenschaften missbraucht worden sind. Jüngst sind deshalb die Anstrengungen zur Eindämmung solchen Fehlverhaltens verstärkt worden.

Polen: In Polen haben Korruptionsbekämpfer ebenfalls verschiedene Fälle von Missbrauch dokumentiert. Studien zeigen zudem, dass in Polen europaweit am häufigsten nur ein einziger Bieter bei Auftragsvergaben mit EU-Finanzierung auftritt, was ein starkes Indiz für Korruptionsrisiken ist. Aber insgesamt hat sich Polen in den letzten Jahren positiv entwickelt. Das Ausmass der allgemeinen Korruption ist spürbar zurückgegangen.

Die Zusammenhänge erinnern an eine ältere Debatte im Feld der internationalen Entwicklungshilfe. Kritiker der Entwicklungshilfe wie der Ökonom William Easterly haben wiederholt argumentiert, dass das „Gratisgeld“ aus dem Ausland in den Empfängerländern Korruption fördere und schlechte Regierungen am Leben halte. Auch aus diesem Grund bezweifeln sie, dass Entwicklungshilfe das Wachstum erhöht. Wie es scheint, lastet ein ähnlicher „Fluch“ auf den EU-Strukturhilfen. Wie eine Bilanz zu den Strukturfonds ausfälltWer eine Bilanz zu den EU-Strukturhilfen für Osteuropa ziehen will, muss positive wie negative Wirkungen ins Auge fassen. Auf der positiven Seite ist, erstens, unbestritten, dass dank den grosszügigen EU-Geldern die öffentliche Infrastruktur in den ehemals sozialistischen Transformationsländern deutlich modernisiert wurde. Davon zeugen in Ungarn nicht nur viele neue Strassen und Schienenwege, sondern etwa auch eine aufgewertete Innenstadt in Budapest. Polen hat sein zuvor unterentwickeltes Netz an Strassen und Schienen so weit ausbauen können, dass es laut Ökonomen keinen Bremsklotz für die wirtschaftliche Entwicklung mehr darstellt. Verbesserungen hat es auch in Tschechien und der Slowakei sowie in anderen östlichen Ländern gegeben.Zweitens spielten die EU-Transfers eine wichtige Rolle als Stabilisator in der Finanz- und Wirtschaftskrise. Polen vermochte als einziges Land in Europa eine Rezession auch deshalb zu vermeiden, weil die EU-Mittel die öffentlichen Investitionen stützten. In Ungarn etwa wäre die Rezession ohne EU-Gelder noch deutlich schärfer ausgefallen, denn mit europäischem Geld wurde in den letzten Jahren der grösste Teil der staatlichen Investitionen bestritten.Als drittes Plus lassen sich potenziell positive Wirkungen für das längerfristige Wirtschaftswachstum anführen. Die Förderung von Wachstum, Wohlstand und wirtschaftlichem Aufholen ist schliesslich das Hauptziel der EU-Strukturhilfen. Doch in diesem Punkt ist das Bild nicht eindeutig. Allen bisherigen Studien ist gemein, dass sie nur die EU-Regionalpolitik bis Mitte der 2000er Jahre analysieren. Die Förderperiode von 2007 bis 2013, bei der die neuen Mitgliedsländer erstmals wesentlich zum Zug kamen, ist bisher nicht detailliert auf ihre Wachstumseffekte hin untersucht worden. Die Literatur zur EU-Regionalpolitik bis 2006 kommt ausserdem zu einem gemischten Urteil. Während einige akademische Studien wachstumsfördernde Wirkungen der EU-Strukturhilfen zeigen, finden andere keine oder gar negative Effekte. Insgesamt fehlt deshalb ein wissenschaftlicher Beleg, dass die umfangreichen EU-Hilfen die Wachstumskräfte in Ostmitteleuropa über den reinen Mitteleinsatz hinaus gefördert haben.Mit der Wachstumsförderung ist es womöglich deshalb nicht weit her, weil die EU-Strukturfonds auch negative Folgen zeitigen. Als klassischer Grund wird ein „crowding out“ genannt: Öffentliche Mittel verdrängen private Investitionen. Zudem dürfte es erhebliche Mitnahmeeffekte geben (die Projekte wären auch ohne EU-Gelder durchgeführt worden) sowie Fälle von Über- bzw. Fehlinvestitionen. Wenig beachtet wurde bisher, dass EU-Strukturhilfen die Korruption in einem Land fördern können und so die längerfristige Leistungsfähigkeit der betroffenen Volkswirtschaften mindern.