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Öffentliche Beschaffung im Visier der EU

Ohne Durchbruch zum US-Markt droht TTIP das Aus

von Leopold Stefan / 28.04.2016

Die US-Regierung ist weltweit der größte Einzelkunde für die Privatwirtschaft. Auch für österreichische Unternehmen gibt es viel zu holen. Der Zugang zu öffentlichen Aufträgen hat daher oberste Priorität bei den Gesprächen zum transatlantischen Freihandelsabkommen TTIP. Die strategische Position in den Verhandlungen ist jedoch ungünstig.

Aus ihrem Heimathafen in Seattle operiert die Polar Star, der letzte schwere Eisbrecher der Vereinigten Staaten. Regelmäßig bahnt sich das Schiff seinen Weg zur antarktischen US-Forschungsstation McMurdo, die sonst im ewigen Eis von der Außenwelt abgekappt wäre. Eigentlich hätte die 1976 vom Stapel gelaufene Polar Star nach dreißig Jahren dekommissioniert werden sollen, aber bis heute hat die Küstenwache keine Nachfolgelösung gefunden. Das Schwesterschiff, die Polar Sea, brach bereits 2010 zusammen und hält seither die Polar Star mit Ersatzteilen am Leben.

Obwohl Schiffbauer aus Europa – darunter namhafte österreichische ZuliefererZum Beispiel liefern österreichische Firmen wie Böhler und voestalpine Stahl für Schiffe. Die Salzburger Firma Geislinger produziert Kupplungen für Dieselmotoren und die oberösterreichische Miba entwickelt Gleitlager für den Schiffbau. – zum halben Preis und doppelt so schnell einen Eisbrecher liefern könnten, erhalten sie keinen Auftrag aus den USA. Schuld an der Misere ist ein fast hundert Jahre altes Gesetz, der Jones Act, der den amerikanischen Schiffbau und maritimen Transport de facto für ausländische Anbieter versperrt. Die USA, die sich gerne als strahlender Leuchtturm des Freihandels präsentieren, sind nämlich protektionistischer als ihr Ruf.

„Buy Transatlantic“

Der US-Protektionismus geht über die maritimen Handelshemmnisse hinaus. Denn nicht nur ein neuer Eisbrecher, sondern alles, was die öffentliche Hand anschafft, untersteht den „Buy American“-Vorschriften. Darin ist geregelt, dass US-Anbieter vom Staat zu bevorzugen sind, beziehungsweise ein Anteil – mindestens 50 Prozent – eines angeschafften Produkts aus den USA stammen muss.

Der öffentliche Beschaffungsmarkt in den USA machte laut OECD 2013 über zehn Prozent der Wirtschaftsleistung, also rund 1,7 Billionen Dollar aus. Daher ist für die EU-Verhandler beim transatlantischen Freihandelsabkommen TTIP oberste Priorität, den Marktzugang bei öffentlichen Ausschreibungen für europäische Unternehmen, wie die Schiffbauer, zu sichern.

Auch für Österreich steht viel auf dem Spiel. Hannes Bardach, Vorstandsvorsitzender von Frequentis, ein österreichischer Anbieter von Systemen zur Flugraumsicherung, hofft durch TTIP leichter zu öffentlichen Aufträgen aus den USA zu kommen. Damit ist Frequentis bei weitem nicht alleine. Die USA sind mittlerweile der zweitwichtigste Exportmarkt Österreichs mit einem Volumen von 7,7 Milliarden Euro. Davon machen Maschinen und der Anlagenbau etwa 40 Prozent aus.

Im Februar verlangsamte sich das Wachstum der heimischen Industrieproduktion im Jahresvergleich deutlich und schrumpfte im Vergleich zum Jänner sogar leicht, wie die Statistik Austria diese Woche bekannt gab. Gleichzeitig verbesserte sich zwar das vierteljährliche Konjunkturbarometer der Industriellenvereinigung, aber der sanfte Optimismus der Manager fußt vor allem auf Hoffnungen, die mittelfristig auch vom Amerika-Geschäft abhängen. Doch TTIP hängt am seidenen Faden.

Schlechte Karten für Brüssel

Derzeit sitzen die TTIP-Verhandler bei der 13. Runde in New York. Während Präsident Obama gemeinsam mit Kanzlerin Angela Merkel diese Woche in Hannover eine Lanze für den Freihandel brach, gehen Demokraten sowie Republikaner in den Vorwahlen der Präsidentschaftskandidaten mit protektionistischen Tönen auf Stimmenfang – eine Taktik, die sich auch in Österreich bewährt hat. In diesem aufgeheizten politischen Umfeld stecken die Verhandler nun fest.

Dem Vernehmen nach war die Europäische Kommission mit dem letzten Vorschlag der US-Seite zur öffentlichen Vergabe gar nicht zufrieden. Bernd Lange, EU-Parlamentarier und Vorsitzender des Handelsausschusses sprach bei einer öffentlichen Anhörung zu dem Thema letze Woche sogar von einem möglichen „Deal Breaker“.

Das Problem liegt in der einseitigen Ausgangssituation, erklärt Susanne Schrott, Handelsexpertin der Wirtschaftskammer. Bei vergangenen internationalen Verhandlungen im Rahmen der Welthandelsorganisation WTO hätten sich die USA weitreichende Ausnahmeregelungen, vor allem für KMU, ausgehandelt. Die Diskriminierung von internationalen Anbietern bei der öffentlichen Beschaffung in Amerika ist somit auch völkerrechtlich abgesichert.

Die EU hingegen sei vorgeprescht und habe den Zugang zu öffentlichen Beschaffung für ausländische Anbieter geöffnet, in der Hoffnung, dass andere nachziehen würden. Diese Asymmetrie ist der Grund, warum europäische Politiker nun auf ein Entgegenkommen der USA beharren. Auch SPD-Vorsitzender Sigmar Gabriel warnte jüngst am Rande des Besuchs von Obama, dass die mangelnde Bereitschaft, den US-Markt zu öffnen, das Abkommen zu Fall bringen könnte.

Die Verhandlungsposition der EU ist allerdings durch mehrere Faktoren beeinträchtigt: Einerseits ist der Importanteil an öffentlich nachgefragten Produkten und Dienstleistungen in der EU und den USA etwa gleich groß, wie eine Auswertung des europäischen Thinktanks ECIPE zeigt. Die Beteuerung der Europäer, juristisch gesehen weit offener im Beschaffungswesen zu sein, stößt wohl angesichts der ausgeglichenen Summen bei den Amerikanern auf taube Ohren.

Andererseits betonen US-Vertreter, dass nicht das Weiße Haus, sondern die Bundesstaaten und Verwaltungsebenen darunter autonom über den Löwenanteil der öffentlichen Beschaffung – rund 64 Prozent – entschieden. Ob die Bundesstaaten an „Buy American“-Regeln bei ihren Aufträgen festhalten, könne somit nicht Gegenstand der TTIP-Verhandlungen sein.


Eine Kompromisslösung ist dennoch möglich, erklärt Earl S. Fry, Professor an der Brigham Young University und Experte für US-Handelspolitik. Viele Projekte auf bundesstaatlicher und Gemeindeebene werden von der Zentralregierung co-finanziert. In diesen Fällen könnte das Weiße Haus darauf bestehen, dass die Ausschreibung nach jenen Regeln erfolgt, die mit den Europäern in TTIP ausgehandelt wurden. Das Marktpotenzial solcher Projekte ist enorm: Immerhin war das Budget, das Obama für das kommende Fiskaljahr vorgeschlagen hat, größer als das deutsche BIP.

Heimischer Widerstand

Zusätzlich erschwert heimisches Sperrfeuer die Manövrierfähigkeit der Kommission. Obwohl sich Freihandelsgegner in Europa stärker auf die Schiedsgerichte und Umweltstandards eingeschossen haben, kritisieren Arbeitnehmervertreter auch eine weitere Marktöffnung im öffentlichen Beschaffungswesen. Für die Arbeiterkammer etwa ist ein internationaler Preiskampf um öffentliche Aufträge ein Dorn im Auge. Die Einhaltung von Sozial- und Lohnstandards, wie sie die EU derzeit vorsieht, dürfe nicht untergraben werden.

Noch dazu steht das Schreckgespenst der Privatisierung öffentlicher Daseinsversorgung wie Wasserwesen und Müllabfuhr im Raum. Obwohl die Chefunterhändler der EU und der USA eine gemeinsame Erklärung abgegeben, dass TTIP keinerlei Einfluss auf die autonome Gestaltung der öffentlichen Versorgung habe, sind die Kritiker nicht überzeugt. Die Tatsache, dass im Abkommen keine generelle Ausnahme für sämtliche Bereiche der Daseinsversorgung vorgesehen ist, schürt Misstrauen.

Allerdings sei dies aus europäischer Sicht gar nicht möglich, meint Susanne Schrott von der WKO, da manche Mitgliedstaaten sich sehr wohl die Option offen halten wollen, öffentliche Dienstleistungen auszuschreiben und dabei auf möglichst viele Anbieter zurückzugreifen. Abgesehen davon, habe die Definition von öffentlichen Dienstleistungen nichts damit zu tun, wie Aufträge vergeben werden.

Die Mobilisierung gegen TTIP bei allen Themen übt jedenfalls internen Druck auf die EU-Verhandler aus, da sie zusätzlich zu erhöhten Ansprüchen an den Investitionsschutz auch im Bereich der öffentlichen Beschaffung wenig Spielraum haben. Trotzdem bestehen noch die Chancen auf eine Einigung, von der die Wirtschaft deutlich profititiert.

Hürden in der Praxis abbauen

Viele österreichische Unternehmen, die direkt oder als Zulieferer im US-Markt tätig sind, haben Standorte vor Ort eröffnet. Somit erfüllen sie die „Buy American“-Vorgaben leichter. Außerdem gibt es seit 1992 ein bilaterales Abkommen zwischen den USA und Österreich, das den Handel mit Rüstungsgütern erleichtert – ein wichtiger Markt für heimische Anbieter.

Allerdings gibt es abgesehen von den rechtlichen Vorschriften eine Reihe von faktischen Barrieren für ausländische Anbieter, an öffentlichen Ausschreibungen teilzunehmen. Die „Buy American“-Philosophie sei in den Köpfen vieler Behörden – auch aus politischem Kalkül – so ausgeprägt, dass österreichische Anbieter offensiv bewerben müssen, wenn sie alle rechtlichen Bedingungen erfüllen.

Nationale Vorbehalte sind aber nicht die einzigen Probleme, mit denen internationale Anbieter in der Praxis kämpfen. Mangelnde Transparenz der Ausschreibungen und fehlende Rechenschaftspflicht der Behörden sind wesentliche Hürden, erklärt Kamala Dawar, Handelsjuristin an der Universität Sussex, bei einer öffentlichen Anhörung der Kommission. Bereits kleine Änderungen können viel bewirken:

In Südkorea hat alleine die Einführung einer übersichtlichen, digitalen Vergabeplattform dem Staat 1,6 Milliarden Dollar und im Privatsektor 6,6 Milliarden Dollar erspart, sagt Dawar. Die Behandlungsdauer von Angeboten sei von 30 Tagen auf zwei Stunden gesunken.

Bevor die interne Richtlinie der EU für mehr Transparenz im Beschaffungswesen gesorgt hat, sind 99 Prozent aller öffentlichen Aufträge auf lokaler Ebene an einheimische Firmen gegangen. Auch danach bleiben nationale Anbieter dominant. Von den nach EU-Regeln ausgeschriebenen Aufträgen gingen zwischen 2008–2012 im Schnitt 3,7 Prozent an Firmen aus anderen Mitgliedstaaten. Bei den enormen Summen ist die Veränderung trotzdem für viele, vor allem spezialisierte Firmen relevant.

Rechenschaftspflichten seien außerdem wichtig, um Korruption bei der Vergabe vorzubeugen. Immerhin schätzt die OECD, dass 20–25 Prozent der Mittel für öffentliche Gelder „versickern“.

Durch mehr Transparenz und gemeinsame Standards bei der Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU und den USA hätte TTIP den Unternehmen auf beiden Seiten des Atlantiks schon viel geholfen. Die Verhandler sollten sich diese niedrig hängenden Früchte nicht entgehen lassen.