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Rettet das Finanzsystem!

Meinung / von Jürg Müller / 18.11.2015

Seit der Bankenkrise 2007/08 wird an den Spielregeln des Finanzmarktes geschraubt. Das Dickicht an Regeln wird immer undurchdringlicher. Es ist höchste Zeit, die Regulierung endlich klar auszurichten.

Der Beinahe-Kollaps des Finanzsystems 2007/08 war nicht nur ein Schock, sondern wurde von vielen auch als eigentliche Zumutung empfunden. Hatten nicht die selbsternannten „Masters of the Universe“ Unmengen an Geld verdient, weil sie angeblich das System effizienter und sicherer machten? Waren nicht all diese neuen Produkte auf dem Papier dazu bestimmt, die verschiedenen Risiken besser zu verteilen? So zumindest legitimierten Finanzexperten lange Zeit die steigenden Löhne und das starke Wachstum des Bankensektors.

Die Empörung über hohe Bezüge im Finanzsektor war zwar schon vor der Krise weitherum zu hören. Als die Finanzinstitute aber nicht nur neue Boni-Auszahlungen verkündeten, sondern zudem plötzlich als Bittsteller bei den Finanzministerien anklopften, schlug die Stimmung vollends um. Es wurde nun auch für Politiker salonfähig, ja sogar überlebenswichtig, öffentlich gegen „die Banker“ zu wettern. Der Schlamassel verlangte klare Worte und beherzte Taten, es musste etwas getan werden. Nur was, das wussten die wenigsten, war doch dieses Finanzsystem von jeher eine undurchsichtige Sache. Daher wurde das Naheliegende gefordert: mehr Regulierung – Empörung mündete wie so oft in Aktionismus.

Ohne Rast und ohne Ziel

Auf die globale Bankenregulierung „Basel II“ folgte „Basel III“, auf das „Too big to fail“-Problem folgte die „Too big to fail“-Gesetzgebung, und auf den Boni-Exzess folgte die Boni-Deckelung. An allen Ecken und Enden stellten Gesetzgeber und Regulatoren ihren Tatendrang unter Beweis. Die Ziele waren aber nur vage formuliert. Regulator und Politik blieben ein stringentes Konzept schuldig – und sie bleiben es bis zum heutigen Tag.

Klar ist, das globale Finanzsystem stand 2008 kurz vor dem Kollaps. Ohne staatliche Hilfe hätte die Kettenreaktion im Desaster enden können. Lehman Brothers steht nicht nur für den Bankrott einer US-Investmentbank, sondern auch für die Bankrotterklärung eines durchregulierten und auf Banken zentrierten Finanzsystems; allein durch massive Eingriffe verschiedener Staaten wurde der Zusammenbruch verhindert. Trotz dieser Zäsur blieb eine Grundsatzdebatte aus. Dass im Anschluss panikartig versucht wurde, mit Regulierungen die Wiederholung der Katastrophe zu verhindern, ist verständlich. Doch je länger man versucht, mit neuen Regeln die offensichtlich untauglichen Regeln zu ergänzen, desto mehr tritt die Konzeptlosigkeit des Ansatzes hervor.

So soll die „Too big to fail“-Regulierung sicherstellen, dass Banken auf geordnetem Weg liquidiert werden können. Gleichzeitig wurden aber unzählige neue Regeln entworfen, die starken Einfluss auf interne Prozesse der Unternehmen nehmen. Jüngstes Beispiel sind die Anstrengungen des Financial Stability Board (FSB), das Verhalten von Bankmitarbeitern zu regeln. Auf den ersten Blick scheint dieses Vorgehen nach all den Skandalen gerechtfertigt zu sein. Beim genauen Hinschauen offenbart sich jedoch der Widerspruch: Denn wenn man die Banken wirklich geordnet in Konkurs gehen lassen könnte, dann müsste sich der Staat auch nicht mehr um firmeninterne Abläufe kümmern. Ohne staatliches Sicherheitsnetz besteht ein ureigenes Interesse der Eigentümer, dass Arbeitnehmer mit ihrem Tun die Existenz des Unternehmens nicht gefährden. Es gilt dies natürlich für die meisten Branchen. Doch im Finanzsystem war und ist das Gebot der Stunde, dass in Regulierungsfragen doppelt genäht besser hält. Mit diesem Ansatz hat man sich aber gründlich verzettelt.

Die Finanzinstitute müssten auch heute noch im Ernstfall gerettet werden. Natürlich galt und gilt das nicht für alle Geldhäuser, wie jüngst etwa der Konkurs der kleinen Schweizer Traditionsbank Hottinger gezeigt hat. Doch der globale Finanzmarkt wird von systemrelevanten Instituten dominiert. Diese stellen weiterhin ein Stabilitätsrisiko dar und können nicht fallengelassen werden. „Too big to fail“ ist und bleibt der zentrale Konstruktionsfehler der heutigen Finanzarchitektur. Nur wenige Ökonomen sind überzeugt davon, dass die Politik der kleinen Schritte bald einen robusten Finanzsektor entstehen lässt.

Dessen ungeachtet verrichten unzählige Regulatoren tagtäglich ihre Arbeit, und hartnäckig wird an der Finanzmarktregulierung weitergebastelt. Die Akteure im Bankensektor sehen sich in der Folge gezwungen, in die Umsetzung Tausender neuer Regeln zu investieren, derweil aufseiten der Aufsicht nicht nur die Experten, welche die neuen Regulierungen ausarbeiten, sondern auch jene, welche die Einhaltung der Regeln kontrollieren, entlohnt werden müssen – die Illusion von Stabilität wird somit teuer erkauft. Noch teurer kommen die Wirtschaft aber die indirekten Effekte zu stehen: Wettbewerbskräfte werden im heutigen, durch zahlreiche staatliche Eingriffe geprägten Finanzsystem zunehmend ausgeschaltet. Ob es die Umgehung oder die Erfüllung einer Regel ist, ökonomische Überlegungen spielen bei der Allokation von Kapital viel zu oft eine Nebenrolle.

Trotz diesen offensichtlichen Defiziten wuchert die Finanzmarktregulierung munter weiter. Im Vorfeld des G-20-Gipfels vom kommenden Wochenende im türkischen Antalya hat der FSB einmal mehr eine ganze Reihe neuer Dokumente, Regeln, Vorschläge, Studien und Empfehlungen veröffentlicht.Neben dem riskanten Verhalten von Mitarbeitern haben die Regulierer neu auch den Klimawandel entdeckt. Wenn man den Konkurs einer systemrelevanten Bank verhindern muss, finden die Aufseher auch skurrile neue Risiken, die angeblich staatlich reguliert werden müssen.

Sich der Systemfrage stellen

Letztlich kommt man nicht darum herum, einen Grundsatzentscheid zu treffen: Entweder man packt das Problem der Systemrelevanz beherzt an, lässt nachher dafür die Akteure auf dem Finanzmarkt mit zusätzlichen Regeln in Ruhe. Oder man wurstelt sich durch und versucht jedes erdenkliche Risiko zu regulieren und zu kontrollieren.

Wie sehr aber der Ansatz von Sichdurchwursteln zum Scheitern verurteilt ist, führt eine Publikation der Forschungsabteilung der Deutschen Bank vor Augen: Die finanzielle Berichterstattung von Banken sei so komplex geworden, heißt es da, dass sie nicht mehr kontrolliert und nicht mehr verstanden werden könne („spiralled out of all control and meaning“). Als Beispiel wird der Jahresbericht der Schweizer Großbank UBS erwähnt, der mittlerweile 868 Seiten zählt – dreimal mehr als noch vor acht Jahren. Es ist schlicht töricht, darauf zu hoffen, dass der Regulator eine solche Komplexität im Detail kontrollieren und verstehen kann.

Genau hier liegt des Pudels Kern. Gesellschaftspolitisch gilt es endlich eine Antwort auf die Frage zu finden, wer finanzielle Risiken am Ende tragen soll. Will man ein System, in dem Risiken von Privaten frei eingegangen werden, und zwar so, dass sie die Verluste im Krisenfall auch tragen? Aus liberaler Warte muss die Antwort ein klares Ja sein. Dies bedingt jedoch eine strikte Orientierung der Regulierung an Marktprinzipien.

Ohne Zweifel hat es die Forderung nach mehr Markt im Finanzsektor schwer. Viele empfinden den Ruf nach Marktwirtschaft – wie auch die Finanzkrise selbst – als große Zumutung. So gelten für manchen Zeitgenossen gerade die Banken als das hässliche Antlitz eines Kapitalismus, der außer Rand und Band geraten ist. Doch das Finanzsystem, diese undurchsichtige Sache, hatte bereits 2007 kaum noch etwas mit einem richtigen Markt gemein. Die explodierende Komplexität der Finanzmarktregulierung trug schon damals einen wesentlichen Anteil zur verfahrenen Situation bei. Der Wildwuchs an Regeln ist nämlich nicht nur ein unzulänglicher Versuch, diverser Risiken Herr zu werden, er behindert auch massiv den Wettbewerb. Für Unternehmer, die in den Finanzmarkt eintreten wollen, stellt das gewaltige Regulierungswerk oft eine unüberwindbare Hürde dar.

Nun bedingt die Rückbesinnung auf Wettbewerbskräfte keineswegs eine plumpe Deregulierung, wie sie von gewissen Bankvertretern gefordert wird. Das Finanzsystem von überflüssigen Regeln zu befreien, impliziert zuerst, den Steuerzahler von seiner Haftung für Finanzinstitute zu erlösen. Ob dies mit klaren und schärferen Vorgaben zu Eigenkapitalquoten oder anderen Mitteln erzielt wird, ist offen. Wichtig ist aber, dass die Debatte auf das Ziel ausgerichtet wird, einen dynamischen Finanzmarkt zu ermöglichen. Statt Risiken staatlich kontrollieren zu wollen, sollte man daran arbeiten, öffentliche Garantien konsequent und restlos durch private Verantwortung abzulösen. Damit würde der Regulierung des Finanzsektors endlich ein griffiges Konzept gegeben – und erst noch eines, das sich in der Realwirtschaft seit Jahren bewährt.