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Interview mit Angus Deaton

„Ungleichheit muss kein Problem sein“

von Thomas Fuster / 16.06.2016

Der Wirtschaftsnobelpreisträger Angus Deaton gehört zu den schärfsten Kritikern von Entwicklungshilfe. Im Interview mit Thomas Fuster und Peter A. Fischer begründet er, warum Hilfe oft mehr Schaden als Nutzen anrichtet.

Professor Deaton, Sie haben im Lauf der Jahre eine zusehends kritischere Haltung zur Entwicklungshilfe eingenommen. Gab es dafür einen Auslöser?

Angus Deaton: Ich arbeitete während der Reagan-Ära kurzzeitig für die Weltbank. Die US-Regierung machte damals der Weltbank das Leben schwer und wollte von ihr wissen, was sie Gutes für die Welt tue. Also kamen alle Ökonomen der Organisation zusammen und verfassten eine gemeinsame Studie. Der Erfolgsausweis war schrecklich! Danach setzte ich mich vertieft mit dem Thema auseinander.

Wieso ist es denn so schwierig, ein Land von außen zu entwickeln?

Es ist nicht schwierig, es ist unmöglich. Länder entwickeln sich von innen. Dazu braucht es eine Regierung und eine Bevölkerung, die gemeinsam auf Entwicklungsziele hinarbeiten. Regierungen müssen zum Beispiel ein gutes Gesundheits- und Bildungsangebot zur Verfügung stellen. Das Problem mit der Entwicklungshilfe zeigt sich vor allem dort, wo externe Gelder einen sehr großen Teil der Staatsausgaben ausmachen, wie in vielen Staaten Afrikas. In diesen Fällen unterminiert Entwicklungshilfe systematisch den sozialen Kontrakt zwischen Regierung und Bevölkerung.

Warum unterhöhlt Hilfe den Kontrakt?

Weil es keine Verantwortlichkeit gibt oder die Verantwortlichkeit in die falsche Richtung läuft. Regierungen müssen gegenüber ihrer Bevölkerung in der Verantwortung stehen, nicht gegenüber der Weltbank, dem Währungsfonds oder anderen externen Organisationen. Wenn Schwedens Entwicklungshilfe in einem Land fehlschlägt, gibt es kein Feedback zwischen diesem Fehlschlag und Schwedens Bevölkerung. Wenn jedoch jemand in den USA einen Damm baut, der bricht, und Menschen überflutet werden, hat der Schuldige dafür einen demokratischen Preis zu zahlen.

Ist die Forderung nach einem sozialen Kontrakt somit dasselbe wie die Forderung nach Demokratie?

Es gibt Überlappungen. In Europa haben sich zwar viele Länder nicht unter demokratischen Vorzeichen entwickelt, dennoch gab es eine bestimmte Form eines Kontrakts: Der König bot etwa den Bauern militärischen Schutz an, und diese waren im Gegenzug bereit, in der Armee des Königs zu dienen. Es braucht also nicht zwingend eine Demokratie. Aber Demokratie ist eine Form von Verantwortlichkeit, und es ist sicher gut, wenn es viele Demokratien gibt.

Dennoch, Bewunderer von Staaten wie China oder Singapur argumentieren bisweilen, Demokratie könne wirtschaftliches Vorankommen kurzfristig auch behindern. Ist da etwas Wahres dran?

Ich denke nicht. Amartya Sen hat sehr eloquent zu diesem Thema geschrieben. Angenommen, China sei tatsächlich rascher gewachsen als unter demokratischen Bedingungen. Dann muss bei der Beurteilung des Wohlstands auch mitberücksichtigt werden, dass die Chinesen zwar mehr materielle Güter haben, nicht aber Freiheiten wie in demokratischeren Gesellschaften; dieser Mangel ist zu veranschlagen. Indien mag bis vor kurzem weniger rasant gewachsen sein als China, weshalb es oft hieß: hier die langsame, schwerfällige Demokratie Indien, dort das schnell wachsende China, wo Dinge rasch befohlen werden können. Doch Indien hatte keinen „großen Sprung nach vorn“, es gab nicht 30 Millionen Menschen, die wegen einer verrückten Wirtschaftspolitik sterben mussten.

Über Entwicklungshilfe wird oft sehr moralisch debattiert. Auf dieser Ebene fällt es schwer, gegen „Hilfe für arme Leute“ zu argumentieren.

Nicht, wenn man den Menschen schadet.

Entwicklungshilfe schadet Menschen?

Ja, sehr oft. Zu sagen, die Moral verlange nach Entwicklungshilfe, ist albern. Wenn Geld von außen in korrupte Regierungen fließt, schafft dies Diktaturen wie jene von Robert Mugabe oder Paul Kagame, die ohne solche Hilfe nicht existieren würden. Wenn diese Führer dann ihr Land plündern oder ihre Kritiker umbringen, tragen wir dafür eine Mitverantwortung. Zu sagen, man müsse doch irgendetwas tun, ist ein Argument, das ich wirklich hasse. Wer so argumentiert, tut dies für sich selbst, nicht für die Armen. Das ist nichts anderes als Kolonialismus. In kolonialistischen Zeiten beuteten die europäischen Mächte Afrika auch für ihren eigenen Gewinn aus, wobei sie scheinheilig vorgaben, Religion und Erlösung zu den armen Nichtgläubigen zu bringen. Heute geschieht dasselbe: Wir sorgen dafür, dass wir uns besser fühlen, argumentieren scheinheilig und schaden den Menschen, denen wir angeblich helfen. Ich sehe da keinen Unterschied.

Gilt das auch, wenn die Hilfe auf den Aufbau solider Institutionen abzielt?

Der Aufbau von Institutionen ist extrem schwierig. Die Schweizer sind sicher stolz auf ihre Institutionen, doch diese wurden nicht von Chinesen oder Amerikanern aufgebaut. Und in den USA gibt es sogar Gesetze, die sicherstellen, dass keine fremden Länder kommen und helfen, Institutionen aufzubauen. Dies mit gutem Grund: Wir wollen unsere eigenen Institutionen, nicht andere! Die einzigen Male, als Institutionen erfolgreich von außen geändert wurden, war nach Kriegsniederlagen, etwa durch Abschaffung des Parlaments. Die Erfolgsbilanz überzeugt nicht. Allenfalls kann man in Grenzbereichen helfen. Einige der besseren Weltbankmitarbeiter argumentieren jeweils: „Wir wissen, wie man Rechtsinstitutionen aufbaut. Wenn ein Land dies tun will, kann es uns um Rat fragen.“ Auf diese Weise könnte man vielleicht tatsächlich helfen.

Das wäre eine neue Rolle für die Weltbank.

Ja. Ich denke, die Weltbank sollte ein riesiges Beratungsunternehmen werden, das all dieses immense Wissen über Entwicklung, das sich über Jahrzehnte angesammelt hat, zusammenträgt. Es arbeiten dort viele sehr gute Profis, die wissen, wie man Dämme baut oder Wasserversorger privatisiert. Wenn eine Regierung solche Projekte ohnehin umsetzen will, könnte sie die Weltbank fragen, was in anderen Ländern funktioniert hat und was nicht. Dadurch ließen sich Fehler vermeiden. Und reiche Länder könnten solche Beratungen finanzieren, wenn sie wollen. Heute ist die Weltbank jedoch so aufgestellt, dass sie ihren Rat gar nicht anbieten kann, außer das Land nimmt bei ihr einen Kredit auf.

Was kann man als Geber sonst noch tun?

Beim Thema HIV/Aids gibt es viele Menschen, die nicht mehr leben würden, wenn ausländische Geber nicht antiretrovirale Mittel geliefert hätten.

Hilfe im Gesundheitsbereich ist also ausgenommen von Ihrer Kritik?

Ich weiß nicht, ob es eine Ausnahme ist. Auch im Nicht-Gesundheitsbereich habe ich nie behauptet, die kurzfristigen Effekte könnten nicht positiv sein. Wenn man eine Brücke baut, steht sie da, und die Menschen können sie überqueren. Auch bei Hilfe im Gesundheitsbereich, etwa bei antiretroviralen Medikamenten oder Impfungen, ist der kurzfristige Nutzen oft sehr klar. Die Frage ist jedoch: Was passiert danach? Und leitet die Regierung das Geld um, das sie sonst selber im Gesundheitsbereich ausgegeben hätte – etwa in Waffen, um die Nachbarn zu attackieren?

Das Problem stellt sich primär in gescheiterten Staaten ohne funktionierende Regierungsstruktur. Was kann man da tun?

Wahrscheinlich nichts.

Auch nicht mit harten politischen Konditionalitäten?

Wenn man konsequent an den Konditionalitäten festhält, mag es funktionieren. Doch angenommen, ein Geber erklärt einem korrupten Regime, man werde Geld nur bei Erfüllung bestimmter Richtwerte weiter fließen lassen: Was passiert, wenn diese Werte nicht erfüllt werden? Ist der Geber wirklich bereit, sich zurückzuziehen? Meistens lautet die Antwort: Nein. Und wenn man dennoch abzieht, füllen die Chinesen, Japaner, Deutschen oder wer auch immer die Lücke. Also hat man wenig Glaubwürdigkeit mit solchen Drohungen – und das Gegenüber weiß das.

In Europa hofft man, mit mehr Entwicklungshilfe die Migration aus Afrika zu verringern. Ist die Hoffnung berechtigt?

Natürlich wäre es wundervoll, wenn sich all diese Länder entwickeln würden. Schließlich migriert die dortige Bevölkerung aufgrund der Ungleichheit, also weil sie arm sind und wir reich. Doch wenn man meine Argumentation teilt, dass ausländische Hilfe die afrikanischen Staaten ärmer macht, dann wird die Migration durch mehr Entwicklungshilfe eher zu- statt abnehmen.

Ein marktorientierter Ansatz der Entwicklungsförderung wäre ein Abbau von Handelsbarrieren.

Natürlich unterstütze ich das, wobei es neben Handel noch viele andere Dinge gibt, die wir tun könnten, ohne uns direkt ins Land einzumischen. Dazu gehören auch nicht marktorientierte Engagements. Ein Beispiel: Das National Institute of Health (NIH) in Washington, die zweitgrößte Regierungsbehörde nach dem Pentagon, investiert enorm viel Geld in Forschung zu diversen Krankheiten. Aber es investiert kaum Geld zur Untersuchung von Krankheiten, von denen Amerikaner nicht betroffen sind. Nun könnte man im NIH ein neues Institut eröffnen, das sich auf Krankheiten fokussiert, die Afrikaner befallen, nicht aber Amerikaner. Das wäre nicht marktorientiert, sondern ein Geschenk. Schon die Entstehung von HIV/Aids und deren Übertragung wurden in Frankreich und den USA entdeckt – und das rettete Millionen von Afrikanern das Leben. Solche Forschung erhält aber nur wenig Gewicht, während man gigantische Summen ausgibt für Pharmazeutika, die ausschließlich für Europäer und Amerikaner entwickelt werden. Viel zu tun gäbe es auch in Sachen Klimawandel und Technologien zu dessen Bewältigung in Afrika. Es geht also um globale öffentliche Güter. Hier gibt es viel Potenzial.

Nun existiert Ungleichheit nicht nur zwischen Nord und Süd, sondern auch innerhalb der industrialisierten Welt. Das Thema hat jüngst stark an Bedeutung gewonnen, auch aufgrund von Büchern wie jenem von Thomas Piketty. Zu Recht?

Absolut, das ist ein ernstes Problem. Wobei Ungleichheit nicht eindimensional ist. Mehr Ungleichheit ist nicht zwingend schlecht. Wenn Mark Zuckerberg noch ein bisschen reicher wird, schadet das niemandem. Wenn Ungleichheit ein Resultat erfolgreicher Firmen ist, die neue Produkte entwickeln und die Wirtschaftskraft stärken, ist das kein Problem. In einer solchen Welt ist Ungleichheit nichts Schlechtes. Dies deshalb, weil es dann allen gutgeht, wobei einigen etwas besser als anderen. Das philosophische Argument, dass ich schlechter dran bin, wenn der andere mehr hat, hat mich nie wirklich überzeugt.

Wann wird Ungleichheit zum Problem?

Wenn sie, wie etwa in den USA, vor allem auch auf Nepotismus, unproduktives Rent-Seeking und Monopolkapitalismus zurückzuführen ist. Wenn Leute mit Erfolg die Regierung bestechen, um andere Leute hineinzulegen. Wenn große Teile der Bevölkerung zurückgelassen werden. Diese Leute müssen dann mit ansehen, wie andere Leute reich werden durch Aktivitäten, die der Bevölkerung als Ganzem schaden. Die Bankenkrise ist ein anschauliches Beispiel dafür.

Wie kommt diese Unterwanderung des Staates zustande?

Kongressabgeordnete sind fast rund um die Uhr damit beschäftigt, Geld zu sammeln. Entsprechend empfänglich sind sie gegenüber jenen Interessengruppen, von denen sie Geld erhalten, etwa der Pharmabranche. Normale Bürger sind demgegenüber nur sehr schlecht vertreten durch den Kongress. Dieser Teil der amerikanischen Demokratie ist faktisch in sich zusammengebrochen. Das ebnet den Weg für Leute wie Donald Trump, der von dieser Frustration profitiert. Doch Trump würde alles noch viel schlimmer machen, nicht besser.

Was antworten Sie Kritikern, die sagen, die Ungleichheit in den USA beweise, dass der Kapitalismus gescheitert sei?

Ich sage, dass die Zahl der von Armut betroffenen Menschen in nur drei Jahrzehnten von zwei Milliarden auf eine Milliarde gesunken ist. Das ist ein Resultat des Kapitalismus, der Globalisierung, der Ausbreitung von Märkten. Das ist kein Scheitern, sondern einer der größten Erfolge der Menschheitsgeschichte. Der Welt ist es insgesamt noch nie besser gegangen als heute, auch wenn sie sich derzeit in einer ziemlichen Unordnung präsentiert. Doch dies muss aufrechterhalten bleiben, man kann die Dingen nicht schlittern lassen. Selbst Leute, die am vehementesten für Kapitalismus einstehen, etwa Libertäre und Rechtsstehende, mögen keinen Nepotismus und kein Rent-Seeking. Das Thema der Ungleichheit sollte daher die Linken und Rechten nicht auseinanderdividieren. Wenn man es zerlegt, zeigt sich, dass es weit mehr Konsens als Dissens gibt.

Wächst das Bewusstsein für das Thema?

Ja, Ungleichheit wird in den USA endlich ernsthaft diskutiert. Vor etwa fünf Jahren war dies noch nicht so. Wenn damals ein Politiker das Thema ansprach, wurde er von der Rechten des Klassenkampfes beschuldigt. Das ist glücklicherweise nicht länger der Fall.


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