Warum sich Nigeria vom Öltropf emanzipieren muss

von Markus M. Haefliger / 26.05.2015

Auf dem zum neuen Präsidenten Nigerias gewählten Muhammadu Buhari lasten große Erwartungen, nicht zuletzt im wirtschaftspolitischen Bereich. Dringend ist vor allem eine Reform des Erdölsektors, berichtet Markus M. Haefliger aus Nairobi.

Nigerianer blicken erwartungsvoll auf die kommenden Monate. Der Oppositionskandidat Muhammadu Buhari, der die Präsidentenwahl von Ende März überraschend reibungslos gegen den bisherigen Amtsträger Goodluck Jonathan gewonnen hat, will vieles anders machen. Buhari, der sein Amt am Freitag antreten soll, hat bereits eine neue Ära der Aufrichtigkeit und Vernunft angekündigt. Sie soll das Regime der People’s Democratic Party (PDP) ablösen, die Nigeria seit der Wiedereinführung der Demokratie im Jahr 1999 ununterbrochen regiert hatte und dabei morsch und reformunfähig geworden war.

Am Tropf der Petrodollars

Buharis erste Priorität wird die Sicherheit sein, die ihm als ehemaligem General auch am nächsten liegt. Im Vergleich zu den wirtschaftlichen und sozialen Aufgaben erscheint ein militärischer Sieg gegen die Boko-Haram-Sekte allerdings fast ein Kinderspiel. Gegen die Anti-Terror-Kampagne gibt es keinen ernstzunehmenden Widerspruch. Etwas ganz anderes ist es – wenn es Buhari ernst damit meint –, Nigerias Gesellschaft und Wirtschaft zu erneuern. Das geht nicht, ohne die seit 16 Jahren von der PDP hochgezogene Patronage auseinanderzunehmen.

Die Klientel, durch deren Hände Millionen von Petrodollars gehen, ist mächtig. Über ein System von Mittelsmännern beherrschen sie z. B. Treibstoffimporte im Umfang von 12 Mrd. bis 15 Mrd. Dollar pro Jahr. Nigeria ist zwar mit einer Förderung von 2,3 Mio. Fass Erdöl pro Tag (1 Fass = 159 Liter) der wichtigste Öllieferant Afrikas, aber seine Raffinerien produzieren nur ein Fünftel des Eigenbedarfs des nach Bevölkerung (175 Mio.) und Bruttoinlandprodukt (BIP) größten Landes des Kontinents.

Die Aufgabe wird durch die Krisenerscheinungen in der Folge der Erdölpreisbaisse erschwert. Seit vergangenem Sommer sank der Preis pro Fass von 115 $ auf durchschnittlich 58 $ im ersten Quartal des laufenden Jahres, ein Verlust von knapp 50%. Im Zuge einer Liberalisierungspolitik der PDP hat sich die nigerianische Wirtschaft zwar diversifiziert: Der Erdölsektor macht nur noch 14% des BIP aus. Aber er ist noch immer für 90% der Exporterlöse verantwortlich und kommt für 70% der Staatseinnahmen auf. Im November sah sich die Notenbank gezwungen, ihren Zugriff auf den Kurs der Landeswährung Naira zu lockern. Der Referenzwert gegenüber dem Dollar sank seither um 18% von 168 auf 198 Naira.

Um Schwankungen der Budgetpolitik nach Ölpreisausschlägen vorzubeugen, hatte die Regierung 2004 einen Ausgleichsfonds (ECA; Excess Crude Account) eingerichtet. Er war zeitweise bis auf über 20 Mrd. $ geäufnet worden, aber in den vergangenen fünf Jahren wurden damit immer wieder mengenmässige Einbussen als Folge des organisierten Erdölraubs im Nigerdelta aufgefangen. Als im August die Preisbaisse einsetzte, befanden sich bloss noch 4 Mrd. $ im ECA, derzeit sind es sogar nur noch halb so viel. Harte Sparmassnahmen sind deshalb unausweichlich.

Neue Zugpferde

Nigeria beginne über das Erdöl hinauszuwachsen, sagte die abtretende Finanzministerin Okonjo-Iweala kürzlich am Rand der Frühlingstagung des Internationalen Währungsfonds. Die volkswirtschaftliche Diversifizierung ist der Stolz der ehemaligen Weltbank-Vizepräsidentin, die sich als Wirtschafts- und Finanzministerin zwischen 2003 und 2007 und erneut nach 2011 als Reformerin hervortat, aber oft von politischen Interessengruppen gestoppt wurde. Anders als in den drei Jahrzehnten nach dem Erdölboom der 1970er Jahre treiben heute Nichterdölsektoren ein ansehnliches BIP-Wachstum von 7% bis 8% im vergangenen Jahrzehnt an: Dienstleistungen (vor allem Telekommunikation), Landwirtschaft, Film- und Konsumgüterindustrie. (Für dieses Jahr prognostiziert der Economist Intelligence Unit wegen der Ölpreisbaisse ein niedrigeres Wachstum von bloß 4,3%.)

Schwacher Agrarbereich

Die wirtschaftsstrukturellen Fortschritte gleichen einer Aufholjagd von ganz weit hinten im Feld. Der Agrarsektor, in dem 60% der Bevölkerung ihr Auskommen finden müssen, ist leistungsschwächer als in vergleichbaren Entwicklungsländern. In den 1960er Jahren hatte er die Exporte noch angeführt, aber das war vor dem Erdölboom. Ab etwa 1970 „vergaßen“ die Politiker die Landwirtschaft schlichtweg. Laut der Beratungs- und Investmentfirma Doreo in Lagos fallen Hektarerträge in Nigeria derzeit um 20% bis 50% geringer aus als etwa in Ostafrika. Nur 5% der Kleinbauern haben Zugang zu verbessertem Saatgut (Ostafrika: 25%). Der Agrarsektor erhält bloss knapp 2% der staatlichen Budgetausgaben – im übrigen Schwarzafrika sind es mehr als 6%, die Afrikanische Union empfiehlt ihren Mitgliedstaaten eine Quote von 10%.

Trotz einem Rückgang der absoluten Armut in den vergangenen zehn Jahren leben laut der Weltbank 45% der Landbevölkerung unter der Armutsgrenze (in den Städten beträgt der Wert 13%). Die Regierung Präsident Jonathans lancierte mehrere ländliche Entwicklungsprogramme. Aber mit insgesamt rund zehn nationalen Programmen für Vorhaben wie bäuerliche Ausbildung oder landwirtschaftliches Kredit- und Versicherungswesen verzettelten sich die guten Absichten. Verwirklicht wurde wenig. Die niedrige landwirtschaftliche Produktivität ist nicht nur eine Ursache der Armut, sondern belastet auch die Aussenbilanz. Nigeria muss pro Jahr für 2,3 Mrd. $ Nahrungsmittel einführen, allein die Reisimporte belaufen sich auf rund 1 Mio. $ pro Tag. Eine Agrarreform wäre schon allein als Importsubstitutionsmassnahme nötig.

Nigerias Städte, besonders die Megacity Lagos mit über 20 Mio. Einwohnern, sind außerstande, die ländliche Unterbeschäftigung aufzufangen. Laut einem Bericht der internationalen Beratungsfirma McKinsey liegt die städtische Arbeitsproduktivität sogar tiefer als auf dem Land. Der Industriesektor macht 7% des BIP aus (im Vergleich mit 17% in Kenia). Nigeria zählt zwar mehr als 50 Staatsuniversitäten, aber es gibt kaum öffentliche Berufsschulen. Einer nigerianischen Industriestadt am nächsten kommt Nnewi im Teilstaat Anambra im Süden. Hier werden Autokarosserien, Pneus, Wegwerfwindeln, Teigwaren, Plastikgeräte produziert. Laut Humphrey Ngonadi, dem Vorsitzenden der örtlichen Handelskammer, bilden alle Unternehmen ihre Mitarbeiter selber aus. Sie gehen Partnerschaften mit chinesischen Firmen ein, die Ausbildner, Berater und Spezialisten nach Nnewi entsenden oder in China Ausbildungswochen für nigerianische Vorarbeiter veranstalten.

Reformbedürftiger Ölsektor

Um allfällige Reformvorhaben zu finanzieren, könnte Präsident Buhari die Steuererträge erhöhen. Der Spielraum nach oben ist groß. Das gesamte Steueraufkommen macht lediglich 12% des BIP aus; lässt man die fiskalischen Einnahmen des Erdölsektors unberücksichtigt, entrichten Haushaltungen und Firmen Einkommens- und Unternehmenssteuern von nur 4% des BIP. Auch hier ein Vergleich: In Kenia macht der entsprechende Wert 20% aus.

Finanzministerin Okonjo-Iweala riet in der genannten Washingtoner Rede ihrem Nachfolger, das Verhältnis der Fiskaleinnahmen von 2:1 zulasten des Erdölsektors umzukehren. An der vernünftigen Forderung biss sich freilich bisher jede Regierung die Zähne aus. Keine Steuern zu zahlen und dank subventioniertem Treibstoff billig Auto fahren zu können, gilt Nigerianern gewissermassen als Naturrecht und Entschädigung dafür, dass sie vom Erdölreichtum des Landes sonst nichts haben. Diese Erwartungshaltung zu ändern, ist schier unmöglich, solange nigerianische Politiker und Gouverneure Bezüge von umgerechnet über 1 Mio. $ beziehen – ganz legal, also noch vor allfälligen Gewinnen aus korrupten Machenschaften.

Eine naheliegendere Einnahmequelle wären zusätzliche Erdöleinnahmen, auch wenn dadurch bestehende Abhängigkeiten fortgeführt würden. Laut der genannten McKinsey-Studie kann Nigeria die Erdölförderung bis 2030 potenziell um 33% auf 3,13 Mio. Fass pro Tag erhöhen. Voraussetzung sind allerdings Neuinvestitionen in die Offshore-Förderung. Seit Jahren halten sich die Erdöl-Majors diesbezüglich zurück; die letzte Erschliessung einer Ölquelle im Golf von Guinea liegt drei Jahre zurück.

Die zögerliche Haltung liegt in der Petroleum Industry Bill (PIB) begründet, einem Gesetz, das den Energiesektor neu ordnen soll. Die Vorlage wird seit 2007 vom Parlament abwechselnd beraten oder wieder auf die lange Bank geschoben. Die PIB sieht höhere Fiskalabgaben vor, was die Investoren verunsichert. Gegenwärtig ist ihre Neigung zu neuen Projekten wegen des tiefen Erdölpreises ohnehin gering.

Schädliche Preissubvention

Auch im Downstream-Geschäft herrscht Reformbedarf. Die vier Raffinerien des Landes verfügen über eine Kapazität von 445.000 Fass Erdöl pro Tag, fast 50% über dem landesweiten Konsumbedarf. Tatsächlich liegt die Auslastung seit Jahrzehnten nie über 22%. An den dadurch notwendigen Treibstoffimporten zum Weltmarktpreis verdienen politisch liierte Syndikate Millionenbeträge an Schwarzgeldern. Die Kosten trägt die Allgemeinheit. Die staatliche Nigerian National Petroleum Corporation (NNPC) verbilligt die eingeführten Treibstoffe auf das politisch festgesetzte, lokale Niveau. Gegenwärtig kostet Benzin an der Zapfsäule in Lagos 129 Naira (61 Rp.). Häufig herrscht jedoch Mangel, weil Benzin über die Grenzen in westafrikanische Nachbarstaaten geschmuggelt wird.

Die Treibstoff-Subvention kostet den Fiskus jährlich 7 Mrd. $. Vor vier Jahren war es noch doppelt so viel. Die abgewählte Regierung Jonathan hatte im Januar 2012 mutig die Preissubvention gestrichen, aber nach landesweiten Protesten führte sie sie zur Hälfte wieder ein. Ende vergangenen Jahres bot sich als Folge der tiefen Weltmarktpreise die Gelegenheit einer neuen Subventionsstreichung. Aber Nigeria stand im Wahlkampf – Jonathan und Okonjo-Iweala gaben klein bei. Es ist unwahrscheinlich, dass der künftige Staatschef das Versäumnis nachholt. Der wirtschafts- und sozialpolitisch eher linksstehende Buhari tickt eher umgekehrt und dürfte die Subventionen fortführen.