Christian Beutler/NZZ

Analyse zum Wohlfahrtsstaat

Warum soziale Sicherung einfach sein muss

von Leopold Stefan / 10.02.2016

Während die Schweizer im Juni über ein bedingungsloses Grundeinkommen abstimmen, fordern hierzulande Politiker die Beschränkung der bedarfsorientierten Mindestsicherung. Die Debatte über alternative Formen der Grundsicherung legt auch bestehende Mängel offen: Das komplexe Sozialsystem hilft oft genug der Politik, nicht den Bürgern.

Der österreichische Sozialstaat droht zu bröckeln. Mehrere belastende Kräfte verstärken einander: Langfristig stellt die sukzessive Pensionierung der Babyboomer, die den Wohlfahrtsstaat finanziert und tatkräftig ausgebaut haben, die größte Belastung dar. Mittelfristig haben das schwache Wirtschaftswachstum von durchschnittlich 0,6 Prozent in den letzten vier Jahren und der Wandel  zur Wissensgesellschaft die Arbeitslosigkeit vor allem im Niedriglohnsektor auf Rekordhöhe getrieben. Kurzfristig führt die Versorgung der Asylwerber – allein 2015 kamen rund 90.000 Schutzsuchende – zu Mehrkosten im Sozialsystem.

Dem gegenüber steht ein wachsendes Budgetdefizit, das laut Fiskalrat heuer von 1,6 auf 2,2 Prozent der Wirtschaftsleistung steigen soll und eine gesamte Staatsverschuldung von rund 85 Prozent des BIP – beides ist jenseits der Maastrichter Konvergenzkriterien.

Ruf nach Kürzungen

Der Ruf in der Politik nach Beschränkungen der Mindestsicherung spiegelt weniger deren finanzielle Bedeutung von rund einem Prozent des Sozialbudgets wider, sondern die Sorge wichtiger Wählergruppen, die in mageren Zeiten den Gürtel enger schnallen müssen, dass andere auf Staatskosten leben. So hat die Landesregierung in Oberösterreich unter Zusammenarbeit von ÖVP und FPÖ einen Gesetzesentwurf vorgelegt, wonach die Mindestsicherung für Asylwerber und subsidiär Schutzberechtigter von 914 auf 320 Euro gekürzt werden soll. Kurz zuvor wiederholte ÖVP-Klubobmann Reinhold Lopatka die Forderung seiner Partei nach einer Deckelung der bedarfsorientierten Mindestsicherung (BMS) bei 1.500 Euro für Familien und mehr Sach- statt Geldleistungen.

Tatsächlich erhält eine Familie mit zwei Kindern in Wien mehr Mindestsicherung als das österreichische Medianeinkommen von 1.600 Euro (zwölfmal im Jahr). Die Höhe unterscheidet sich je nach Bundesland, auch weil die Abdeckung des Wohnbedarfs innerhalb der BMS sehr unterschiedlich gehandhabt wird und nicht präzise dokumentiert ist, wie ein Studie im Auftrag des Sozialminsteriums zeigt.

Die Mindestsicherung muss als Reformziel der Politik herhalten, weil sie beim Prinzip aus der Reihe tanzt, dass die wesentlichen Sozialleistungen in Österreich auf dem Versicherungsgedanken basieren: Wer mehr einzahlt, erhält etwa eine höhere Pension, oder mehr Arbeitslosengeld. Dabei herrsche das Missverständnis vor, die BMS funktioniere wie ein Grundeinkommen, bei dem man vor die Wahl gestellt wird, ob man arbeitet oder vom staatlichen Einkommen lebt, erklärt Karin Heitzmann vom Institut für Sozialpolitik der Wirtschaftsuniversität Wien.

Stattdessen handle es sich bei der BMS um eine Fürsorgeleistung, die nur jenen zusteht, die dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen, oder arbeitsunfähig sind und in jedem Fall keine höheren Vermögen haben. Die Maximalgrenze beträgt dabei 4.188 Euro; wer ein Auto besitzt, muss es verkaufen. Bestehende Einkommen, wie Pensionen, Krankengelder, Unterhaltszahlungen oder Löhne werden lediglich bis zur Höhe der BMS aufgestockt. Daher beziehen nur etwa zehn Prozent die BMS als Einzelleistung, die meisten erhalten eine ergänzende Zahlung.

Zum Teil bestehen zwischen den Bundesländern erhebliche Unterschiede, wie die Pflichten und Rechte der Bezieher von den Sachbearbeitern überprüft und sanktioniert werden, gibt Heitzmann zu bedenken. Im Gegensatz zu Wien, wo im Vorjahr 7.000 Fälle von Kürzungen (rund fünf Prozent) dokumentiert seien, fehlen konkrete Meldungen aus den übrigen Ländern, wie das Sozialministerium der Presse mitteilte. Natürlich wird dadurch der Spielraum für Spekulationen groß, und jeder kennt einen Fall von einem Freund, der von einem gehört hat, der das System ausnützt, oder durch die Maschen gefallen ist.

Schleier der Komplexität

Diskussionen über mangelnde Anreize oder zu großzügige Sozialleistungen spiegeln moralische Fragen wider. Aber solange das System der Mindestsicherung so komplex ist, lässt sich keine faktenbasierte Debatte führen. Dabei ist die Höhe der Mindestsicherung noch verhältnismäßig leicht zu vergleichen. Wer einen Online-Antrag auf Arbeitslosengeld stellt, sieht nicht, wie hoch der monatliche Betrag ist, der einem zusteht. Das entsprechende Gesetzeswerk ist so komplex, dass AMS-Mitarbeiter im persönlichen Gespräch detektivisch Details abfragen und überprüfen müssen, die letzlich den genauen Tagessatz bestimmen. Nach den letzten drei Reformversuchen sei das System noch komplizierter geworden, sagte AMS-Chef Johannes Kopf am Montag beim NZZ.at-Clubabend. Dadurch flössen unnötig hohe Ressourcen in die Administration.

Komplexität zieht sich dabei wie ein roter Faden durch den österreichischen Sozialstaat. Das System der Altersvorsorge, das sich auf fünf separate Pensionsversicherungsträger stützt, zählt zu den kompliziertesten der Welt, sagt Ulrich Schuh, Forschungsvorstand von Eco Austria. Vor allem zu den Renten der Landesbeamten gäbe es keine genauen Zahlen. Vom anstehenden Pensionsgipfel am 29. Februar, bei dem die Regierung mit den Sozialpartnern die nächste Pensionsreform beschließen will, erwartet sich Schuh entsprechend wenig. Sattdessen nutze das komplexe Pensionssystems der Politik, sich weiter durchzuwurschteln, indem an kleinen Schrauben gedreht werde.

Intransparenter Sozialstaat

Immerhin 126.000 Unterschriften sammelten die Schweizer Initianten für die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens. Im Juni stimmen die Eidgenossen daher über eine entsprechende Verfassungsänderung ab.

Die Idee eines Grundeinkommens ist besonders mit Blick auf bürokratische Vereinfachung attraktiv. Sowohl linke Ökonomen, wie John Kenneth-Galbraith und Piketty-Koautor Emmanuel Saez, als auch rechte, wie Friedrich August von Hayek und Milton Friedman, haben sich für die eine oder andere Form eines Grundeinkommens ausgesprochen. Aus liberaler Sicht schafft ein Grundeinkommen mehr Chancengleichheit und trimmt den ausufernden Staatsapparat. Für die Linke steht die Bekämpfung wachsender Einkommensunterschiede im Vordergrund.

Österreichs intransparentes und komplexes Sozialsystem würde stark von einer Debatte über die Vereinheitlichung von staatlichen Pensionen, Arbeitslosengeld und Mindestsicherung in einer Grundsicherung profitieren.

Fürsorge statt Gießkanne

Den Initianten des Schweizer Grundeinkommens schwebt ein monatlicher Betrag pro Person von 2.500 Franken vor. Das entspricht nach aktuellen Wechselkursen knapp 2.300 Euro, aber gemessen an der Kaufkraft nur etwa 1.300 Euro in Österreich, laut Big Mac Index der Wochenzeitung The Economist. Im vergangenen September sprach sich allerdings das Schweizer Parlament mit 146 zu 14 Stimmen für die Ablehung der Volksinitiative aus. An der Urne dürfte die Initiative ohnehin kaum eine Chance haben. Abgeordnete bemängelten neben der unpräzisen Formulierung, dass die Eigenverantwortung und der Anreiz zu arbeiten eingeschränkt würden. Vonseiten der Grünen wurde kritisiert, dass alle Einkommen, auch jene der Besserverdiener, subventioniert würden.

Ein vergleichbares System der Grundeinkommen in Österreich würde bei 1.300 Euro monatlich für jeden Bürger über 100 Milliarden Euro kosten. Zieht man die Sozialleistungen, abgesehen von der Kranversorgung, ab, entstehen Mehrkosten von 25 bis 30 Milliarden für den Staat. Ein bedingungsloses Grundeinkommen, das in Form eines nominal festgelegten Betrags nach dem Gießkannenprinzip verteilt wird, widerspricht dem Fürsorgegedanken der Mindestsicherung, weil die meisten Empfänger gar nicht bedürftig sind.

Ein bedingungsloses Grundeinkommen würde die Frage der Umverteilung weiterhin beim Steuersystem belassen, das sie finanziert. Schließlich hat ein Besserverdiener wenig von seinem Grundeinkommen, wenn auf der anderen Seite gleichermaßen die Einkommenssteuer erhöht wird. Je nach Anpassung der progressiven Steuersätze gäbe es neue Gewinner und Verlierer.

Ein fixes Einkommen für jeden, egal ob Erwachsender oder Kind, würde Großfamilien stark bevorzugen, zumal Kosten pro Kopf für jedes zusätzlichen Mitglied in einem Haushalt abnehmen. Die Forderung der ÖVP, die Mindestsicherung zu deckeln, zielt genau darauf ab, obwohl die Zuschüsse für Kinder ohnehin nur bei rund 150 Euro liegen.

Auch der Anreiz zur Erwerbsarbeit wäre durch eine bedingungsloses Grundeinkommen geschmälert. Das mag in einer Welt, die von Automatisierung geprägt ist und die meiste Arbeit von künstlich intelligenten Robotern übernommen wird, sinnvoll sein, aber davon sind wir weit entfernt.

Negativsteuer als Mittelweg

Um die Kosten zu begrenzen und die Idee der kollektiven Fürsorge für die Schwächsten in einer Gesellschaft aufrechtzuerhalten, müsste ein Grundeinkommen an Bedingungen geknüpft sein. Eine negative Einkommensteuer, wie sie Milton Friedman bereits 1962 vorgeschlagen hatte, und die auch von Kritikern der ungleicher Einkommensverteilung wie Saez bevorzugt wird, ist ein attraktiver Ansatz, um ein Grundeinkommen für Bedürftige zu garantieren und sicherzustellen, dass sich Arbeiten immer lohnt.

Ausgangspunkt ist auch in diesem Modell ein Grundeinkommen. Orientiert man sich grob an der Mindestsicherung, könnte der Betrag etwa 1.000 Euro ausmachen. Als zweiten Punkt wird ein Steuerfreibetrag bestimmt, etwa 1.500 Euro. Den relevanten Steuersatz könnte man beispielsweise bei 25 Prozent ansetzen.

Verdient jemand genau 1.500 Euro, würden daher keine Steuern anfallen. Auch Sozialabgaben wären keine mehr zu entrichten. Daher würde auf dem Lohnzettel nur eine Zahl stehen, nämlich 1.500. Verdient jemand mehr als den Freibetrag, wird der Anteil, der darüber liegt, mit 25 Prozent versteuert. Bei einem Brutto-Monatslohn von 2.000 Euro wären dies 125 Euro, die an Steuern anfielen. Als Nettolohn erhielte man 1.875 Euro.

Bei einem geringeren Einkommen als 1.500 Euro erhält man einen Steuerzuschuss. Wer nur 1.000 Euro verdient, bekäme 25 Prozent der Differenz zum Freibetrag dazu, also 125 Euro. Somit zahlt es sich auch aus, eine Arbeit anzunehmen, die gleich hoch entlohnt ist wie das Grundeinkommen. Natürlich ließe sich der negative Steuersatz höher ansetzen, oder progressiv ansetzen, auch die Sozialversicherungsbeiträge sind noch zu berücksichtigen.

Beispiel mit zwei Steuersätzen, aber ohne Progression

Eine negative Einkommensteuer wäre aber automatisch bedarfsorientiert und würde immer einen Anreiz liefern, einer Erwerbsarbeit nachzugehen. Gleichzeitig kann der Staat für die Administration des sozialen Sicherheitsnetzes auf das bestehende System der Einkommensteuer zurückgreifen.

Natürlich hat auch dieses Modell seine Tücken. Beispielsweise müssen bestehende Vermögenswerte in die Berechnung des Einkommens einfließen. Die unterschiedlichen Lebenserhaltungskosten von Alleinstehenden und Familien sind ebenso zu berücksichtigen. Aber im Vergleich zum jetzigen Sozialapparat in Österreich verblasst der bürokratische Aufwand. Die Politik hätte auch weiterhin genügend Spielraum bei der Gestaltung der Steuersätze und der Freibeträge, um gesellschaftlich erwünschte Umverteilung und Leistungsgerechtigkeit auszugleichen. Aber zumindest würde jeder Wähler genau sehen, welchen Effekt eine Änderung auf ihn und auf andere hat. Klientelpolitik unter dem Deckmantel von Scheinreformen wäre Schnee von gestern.