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Zumutbarkeit am Arbeitsmarkt

Welche Arbeit ist zumutbar? Eine Spurensuche von Österreich bis nach Norwegen

von Leopold Stefan / 07.08.2016

Österreichs Unternehmen beklagen immer wieder, kein Personal zu finden. Gleichzeitig herrscht Rekordarbeitslosigkeit. Die ÖVP hat daher diese Woche einen Streit mit dem Koalitionspartner SPÖ über härtere Regeln für Arbeitslose angefacht.

Nach der Forderung, die Mindestsicherung zu kürzen, um die „soziale Hängematte“ etwas unbequemer für Arbeitsunwillige zu machen, geht die ÖVP nun einen Schritt weiter: Arbeitslose sollen mit strengeren Zumutbarkeitskriterien zur Aufnahme einer Stelle bewegt werden, wie die Tageszeitung Die Presse berichtet hat.

Bei der SPÖ stieß der Vorschlag auf Ablehnung. Gegenüber der APA teilte das Büro des Sozialministers Alois Stöger (SPÖ) mit, die ÖVP versuche den Arbeitslosen die Schuld am Mangel an Arbeitsplätzen in die Schuhe zu schieben. Vielmehr sollte das Augenmerk darauf liegen, die Konjunktur zu beleben.

Angesichts der Kombination aus Rekordarbeitslosigkeit und gleichzeitigem Wachstum an offenen Stellen wäre eine genauere Auseinandersetzung mit den Hebeln der Arbeitsmarktpolitik unabhängig von Konjunkturmaßnahmen aber sinnvoll.

Lohnt es sich?

Welche Stelle zumutbar ist, hängt für viele Menschen davon ab, was sie einmal hatten und vielleicht wieder haben könnten. Ökonomen sprechen von Opportunitätskosten, die berücksichtigt werden müssen, wenn Alternativen abgewogen werden. Wer eine Stelle zu einem geringeren Gehalt annimmt, muss dabei bedenken, dass er womöglich einen anderen Job finden hätte können, bei dem er besser verdient hätte. Sobald eine neue Stelle angenommen wird, fällt auch das Arbeitslosengeld weg, das sich am letzten Gehalt orientiert. Die rein finanziellen Anreize, gleich einen Job anzunehmen, sind somit von möglichen Alternativen und dem Verlust des Arbeitslosengeldes bestimmt. Diese Rechnung fällt von Land zu Land sehr unterschiedlich aus.

Der durchschnittliche Bezieher von Arbeitslosengeld in Österreich verbessert sein Einkommen nur um 19 Prozent, wenn er gleich wieder arbeiten geht, wie Daten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zeigen. Im Vergleich der Industriestaaten liegt Österreich damit deutlich unter dem Schnitt, aber nicht im Spitzenfeld. Am großzügigsten ist Dänemark, wo ein durchschnittlicher Wiedereinsteiger nur sechs Prozent mehr verdient als in der Arbeitslosigkeit.

Angesichts der unterschiedlich hohen finanziellen Anreize, nach dem Jobverlust gleich wieder eine Stelle anzunehmen, stellt sich die Frage, wie wählerisch man bei der Jobsuche sein darf.

Eine schlechte Balance

Umfangreiche Leistungen für Arbeitslose sind eindeutig mit längerer Beschäftigungslosigkeit und einer höheren Arbeitslosenrate assoziiert, wie eine Studie der OECD den wissenschaftlichen Konsens zusammenfasst. Zumutbarkeitskriterien und wie streng Sanktionen sind, spielen daher eine wichtige Rolle, um den negativen Anreizen großzügiger Arbeitslosengelder entgegenzuwirken.

Die OECD vergleicht daher die Beschäftigungsanreize für Arbeitslose unter den Mitgliedsstaaten. Österreich fällt dabei in die Gruppe jener Länder mit weniger strikten Zumutbarkeitskriterien für Arbeitslose. Wie bei den Anreizen setzt sich das Spitzenfeld aus anderen Ländern zusammen. Belgien fährt das laxeste Regime, während Norwegen und Rumänien die strengsten Vorschriften für Arbeitslose implementiert haben.

Berücksichtigt man die beiden Aspekte der Anreize und Auflagen zusammen, haben vor allem jene Länder Nachholbedarf, die nur eine geringe Schere zwischen Arbeitslosen- und Erwerbseinkommen aufweisen, aber gleichzeitig weniger Auflagen für Jobsucher fordern. Die mangelnden Anreize in Dänemark werden hingegen von strikteren Zumutbarkeitsregeln begleitet. Im wenig strengen Griechenland können Arbeitslose ihr Einkommen im Schnitt dafür verdoppeln, wenn sie bald wieder einen Job finden.

Eine schlechte Balance zwischen Anreizen und Auflagen hat neben Finnland und den Niederlanden auch Österreich.

Weiter, länger, größer

Die Forderungen der ÖVP nach schärferen Zumutbarkeitsregeln sind nicht neu. AMS-Chef Johannes Kopf hat vergleichbare Vorschläge etwa im Herbst 2014 vorgebracht, Finanzminister Hans-Jörg Schelling formulierte ähnliche Reformen im Sommer 2015.

Konkret will die ÖVP diesmal an vier Schräubchen drehen: Akzeptable Wegzeiten zum und vom Arbeitsplatz sollen statt derzeit insgesamt zwei Stunden – eine Stunde pro Richtung – künftig zweieinhalb Stunden dauern dürfen, damit eine Stelle als zumutbar gilt.

In kaum einem OECD-Land ist die geographische Mobilität, die Arbeitslose bei einer Stellenvermittlung akzeptieren müssen, so locker. In Deutschland etwa gelten zweieinhalb Stunden Pendlerzeit als zumutbar, aber je nach regionalen Gegebenheiten können es auch mehr sein. In Norwegen müssen Arbeitssuchende ohne triftigen persönlichen Grund überall im Land eine passende Stelle annehmen, von der Offshore-Bohrinsel bis zum Polarkreis.

Allerdings würde eine Vergrößerung des zumutbaren Radius, in dem eine offene Stelle liegt, wenig an den Vermittlungserfolgen ändern, wie das AMS aus der Praxis weiß. Schließlich gebe es meist genug zumutbare Stellen innerhalb einer Stunde Anreisezeit, erklärt eine Sprecherin.

Geteilte Zeit ist nicht halbe Zeit

Für Eltern, die Kinder unter zehn Jahren oder mit Behinderung betreuen müssen, gilt derzeit eine Teilzeitstelle im Ausmaß von 16 Stunden als zumutbar – laut ÖVP-Plan sollte es auf 20 Stunden angehoben werden. Diese Änderung hat AMS-Chef Johannes Kopf ebenfalls bereits vor zwei Jahren vorgeschlagen.

Die Realität der Arbeitswelt bietet nämlich nur wenige 16-Stunden-Jobs. Viele Teilzeitstellen sind Halbzeitjobs, die mindestens 20 Wochenstunden abverlangen. Somit schützt die derzeitige Regel Eltern mit Betreuungspflichten davor, den Bezug von Sozialleistungen zu verlieren, wenn sie keine Stelle finden. Eine politisch ehrlichere Diskussion würde diesen Schutz jedoch nicht über zumutbare Stunden austragen, sondern die Frage stellen, wie Betreuungspflichten mit dem Berufsleben vereinbar sind, damit sichergestellt ist, dass eine echte Teilzeitarbeit möglich sind.

Wählerische Babyboomer

Die ÖVP will auch den bisher geltenden Entgeltschutz lockern. Derzeit gilt für Bezieher von Arbeitslosengeld, dass eine vermittelte Stelle dann zumutbar ist, wenn sie ähnlich gut bezahlt ist wie der letzte Job. Dieser Schutz gilt derzeit für 120 Tage. Laut ÖVP soll die Dauer auf 100 Tage verkürzt werden und das angemessene Entgelt sich nicht am letzten Gehalt, sondern am Kollektivvertrag orientieren.

Damit sollen vor allem die älteren Jobsucher, die immer mehr von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen sind, dazu gebracht werden, Stellen anzunehmen, die unter ihren Ansprüchen stehen. Laut AMS-Chef Kopf seien es oft männliche Führungskräfte über 50 Jahre, die sich nicht mit weniger Gehalt zufriedengeben.

Mit den bestehenden Regeln befindet sich Österreich auch unter jenen OECD-Ländern, welche die Entgeltbestimmungen locker handhaben. Im strikten Norwegen gilt weder ein Berufsschutz noch eine Einkommensschwelle als Begründung, um eine Arbeit abzulehnen.

Wenige sind betroffen

Strengere Zumutbarkeitsregeln sind jedoch kein Allheilmittel gegen die hohe Arbeitslosigkeit. Der Großteil der Arbeitslosen ist nicht Teil einer gleichbleibenden Gruppe. Laut AMS suchen aktuell knapp 380.000 Menschen in Österreich eine Arbeit. Insgesamt waren im Vorjahr allerdings rund 900.000 arbeitslos. im Vorjahr wurden im Schnitt 74 Prozent der verfügbaren Stellen innerhalb von 30 Tagen besetzt, 44 Prozent sogar innerhalb von zehn Tagen.

Die strengeren Zumutbarkeitsregeln müssten sich in Sanktionen niederschlagen, die das AMS gegen Arbeitsunwillige verhängt. Allerdings ist die Zahl der Betroffenen eher gering. Im Jahr 2015 wurde für nur 1,6 Prozent der gemeldeten Arbeitslosen eine temporäre Streichung des Arbeitslosengeldes veranlasst. Davon wurde wiederum nur ein kleiner Bruchteil wegen gänzlicher Arbeitsunwilligkeit sanktioniert.

Soziale Verantwortung oder soziale Gerechtigkeit

Striktere Zumutbarkeitsregeln würden zu mehr Sanktionen führen und vor allem Langzeitarbeitslose treffen. Das Sentiment, das die ÖVP damit schürt, ist gegen eine Minderheit von Arbeitsunwilligen gerichtet. Den Firmen, die keine passenden Kandidaten finden, ist nicht geholfen, wenn aus dem ohnehin großen Pool der motivierten, aber unqualifizierten Bewerber noch ein paar desinteressierte dazukommen.

Letztlich geht es bei der aktuellen Debatte über die Zumutbarkeitsbestimmungen um die Frage der sozialen Gerechtigkeit und der individuellen Verantwortung gegenüber der Gesellschaft. Der internationale Vergleich zeigt jedenfalls, dass Österreich auch nach einer Umsetzung der ÖVP-Forderungen weit weg von einem drakonischen Sanktionsregime wäre.

Der Streit zwischen den Koalitionspartnern lässt jedoch die andere Seite der Waagschale, die Arbeitsanreize, außer Acht: die Höhe des Arbeitslosengeldes und die hohe Steuerlast auf Einkommen.

Wie in Norwegen – oder Dänemark – ließen sich strikte Auflagen für Arbeitsunwillige damit begründen, dass im Ausgleich niemand unmittelbar auf seinen Lebensstandard verzichten muss, weil er seinen Job verloren hat. Lockere Auflagen hingegen ermöglichen die längere Suche nach einer erwünschten Stelle – dafür müssten finanzielle Einbußen in Kauf genommen werden.

Derzeit ist Österreich im internationalen Vergleich in beiden Bereichen eher großzügig. Das liefert den Nährboden für eine Debatte über Arbeitsunwillige, die sich auf Kosten der Gesellschaft aushalten lassen.

Am Grundproblem der hohen Arbeitslosigkeit, den mangelnden Qualifikationen, ändern schärfere Zumutbarkeitsregeln wenig. Trotzdem wären sie nicht falsch.