Wilfried Gredler-Oxenbauer/picturedesk.com

Analyse

Der ewige Streit um das Pendlerpauschale, erklärt

von Georg Renner / 17.03.2016

Auf meine Analyse hin, Wien würde gerade versuchen, die Finanzierung von Wahlgeschenken der rot-grünen Regierung – konkret der 365-Euro-Jahreskarte – dem Finanzminister umzuhängen, habe ich gleich mehrmals eine interessante Reaktion bekommen:

Das Pendlerpauschale – ja, in dem Fall tatsächlich das Pauschale, nicht die, Amtsdeutsch – sei ja letzten Endes nichts anderes als die billige Jahreskarte – und müsste genauso kritisiert, bekämpft, ja, besser heute als morgen „eingestampft“ werden.

Das ist ein interessanter Punkt – und einer, der besonders in Wiener Kreisen recht häufig erhoben wird, zuletzt etwa in den Diskussionen im Vorfeld der Steuerreform, als das Pauschale häufig als Idealbeispiel einer widersinnigen Steuererleichterung herhalten musste. Wohl ohne diese Absicht, aber dafür umso schöner hat diesen Gedanken Ende vergangenen Jahres ORF-Journalist Tarek Leitner in seiner Streitschrift Wo leben wir denn? Glückliche Orte und warum wir sie erschaffen sollten. ausformuliert:

Und das Verzetteln in der Landschaft wird mit Pendlerpauschalen geradezu gezielt gefördert. Sie treiben noch weiter entferntes Siedeln an. Neben den zuvor angeführten mittelbaren Aufschließungskosten sind es in diesem Fall direkte Zuwendungen, die Anreiz sind, noch ein Stück weiter weg zu gehen. Mit der gleichen Logik, Menschen zu unterstützen, die einen langen Weg zur Arbeit haben, ließen sich auch Personen fördern, die sich entschlossen haben, nahe der Zentren zu wohnen, wo sich ihr Leben abspielt; die also kurze Wege in die Arbeit, zur Schule, zum Einkaufen etc. haben.

Was solche Argumente so spannend macht, ist, dass sie einerseits natürlich nicht gänzlich von der Hand zu weisen sind – andererseits aber etwas zu kurz greifen. Aber sie sind jedenfalls ein guter Anlass, sich das Pendlerpauschale etwas näher anzusehen.

Was ist das Pendlerpauschale eigentlich?

Zunächst einmal Grundsätzliches: Das Pendlerpauschale ist eine Sondervariante der Werbungskosten, also jenes Betrags, der vom Gehalt abgezogen wird, bevor Lohn- oder Einkommensteuer ermittelt werden. Die Ratio hinter solchen Kosten ist, dass jene Ausgaben nicht besteuert werden sollten, die man zwingend tätigen muss, um überhaupt erst ein versteuerbares Einkommen zu erzielen. Logisch: Wer einen weiten Weg zur Arbeit hat, wird ohne die Kosten für Auto und/oder öffentlichen Verkehr kein Gehalt erwirtschaften können.

Weil aber horrend zu administrieren wäre, wenn jeder Arbeitnehmer immer ein Fahrtenbuch führen müsste und seine Kosten dann individuell geltend machen würde, wie es Selbstständige tun, hat der Gesetzgeber in seiner Weisheit entschieden, diese Kosten zu pauschalieren – das Pendlerpauschale war geboren. Heute ist das so ausgestaltet, dass grundsätzlich jeder Arbeitnehmer, der mindestens 20 Kilometer von seinem Arbeitsplatz entfernt wohnt, einen bestimmten Betrag – je nach Entfernung zwischen 58 und 168 Euro pro Monat – von seinem Gehalt abziehen darf, bevor es versteuert wird. Ist es, zum Beispiel weil es zu seinem Wohnort keinen Bus gibt, nicht zuzumuten, dass er den Großteil der Strecke per öffentlichem Verkehrsmittel zurücklegt, kann er sogar schon ab einer Distanz von zwei Kilometern Abzüge machen, und diese sind signifikant höher – das ist dann das sogenannte „große“ Pendlerpauschale.

Damit das ganze noch ein wenig komplizierter wird, hat der Gesetzgeber 2013 noch eine Regelung dazugesetzt: Zusätzlich zu dem Pauschale, das wie gesagt vom Gehalt abgezogen wird, bevor dieses versteuert wird, bekommt jeder pendelnde Arbeitnehmer jährlich noch einen Steuerabsetzbetrag von zwei Euro pro Kilometer Pendeldistanz gutgeschrieben. Der Vorteil gegenüber dem Pauschale: Als Absetzbetrag profitieren davon auch Arbeitnehmer, die so wenig verdienen, dass sie noch gar nicht lohnsteuerpflichtig sind – sie bekommen ihn als Negativsteuer ausbezahlt. Dieses als „Pendlereuro“ titulierte Zuckerl hat federführend der niederösterreichische AAB unter Wolfgang Sobotka und Johanna Mikl-Leitner erfunden und seinen damaligen ÖVP-Chef und Finanzminister Michael Spindelegger umsetzen lassen; beschlossen und eingeführt wurde das praktischerweise drei Monate vor der Landtagswahl in Niederösterreich, wo die meisten Profiteure dieser Regelung leben.

Eine reine Mittelstandsförderung

Womit also klar sein dürfte, dass sich die Förderung von Pendlern jedenfalls auch zum Wahlzuckerl-Verteilen auf Bundeskosten eignet. (Zusätzlich verteilen manche Bundesländer übrigens noch eine eigene Pendlerförderung; weil die aber aus ihren eigenen Budgets kommt, lassen wir sie an diesem Punkt einmal außer Acht).

Aber wer profitiert eigentlich von dem Pendlerpauschale? Die grobe Antwort: gut ein Viertel der Arbeitnehmer in Österreich. Bei rund 4,3 Millionen unselbständig Erwerbstätigen 2014 haben 1,11 Millionen ein Pendlerpauschale geltend gemacht – dem Finanzminister sind so 1,05 Milliarden Euro an versteuerten Einkommen entgangen, heißt: Der ganze Spaß kostet jährlich irgendwo um eine halbe Milliarde Euro.

Wer davon profitiert, lässt sich aber noch ausdifferenzieren: Schauen wir in die aktuellste Lohnsteuerstatistik, jene von 2014. 2014 haben insgesamt rund 800.000 Lohnsteuerpflichtige ein Pendlerpauschale geltend gemacht, auf diese bezieht sich die folgende Grafik. Nicht einbezogen sind darin rund 300.000 Einkommensteuerpflichtige, weil die Einkommensteuerstatistik für 2014 noch nicht verfügbar ist – einer aktuellen Anfragebeantwortung des Finanzministers zufolge dürften sich die Ergebnisse dort aber nicht signifikant von jenen der Lohnsteuerpflichtigen unterscheiden.

Was wir hier sehen: Der überwiegende Teil der Menschen, die von dem Pendlerpauschale profitieren, verdient zwischen 30.000 und 40.000 Euro brutto im Jahr, das entspricht monatlich zwischen 2.150 und 2.850 Euro. Das ist der Bereich, in dem auch das Medianeinkommen der Österreicher angesiedelt ist, 2014 lag es bei 32.074 Euro.

Soll heißen: Das Pendlerpauschale ist ziemlich deutlich eine Mittelstandsförderung. Aber hallo, schreien an diesem Punkt erwartbarerweise die Gegner des Pauschales, das ist ja erst recht sinnlos: Dass der Waldviertler Bauernbub ohne Alternativen das Pendeln nach Wien gefördert bekommt, mag ja noch angehen, aber der Mittelstand? Wie kommen wir dazu, Leuten, die besser als der Durchschnitt verdienen, ihr Haus im Grünen zu finanzieren?

Pendeln hält den Arbeitsmarkt dynamisch

Das ist grundsätzlich ein valider Punkt, und er wird immer virulenter werden, denn die Zahl der Pendler steigt seit Jahrzehnten massiv, wie Kollege Huber von diesubstanz.at vor kurzem ausgewertet hat – einerseits eine Folge gestiegener Mobilität durch Wohlstand, andererseits der Zentralisierung von Arbeitsmarktstrukturen in Ballungsräumen.

Jetzt gibt der Speckgürtel-Bobo, der täglich mit dem SUV in die Innenstadt braust, ein dankbares Feindbild her – er schadet der Gesellschaft auf so viele Arten, von Abgasen bis Infrastrukturkosten, dass man ihn zumindest nicht fördern möchte – und die Argumentation, dass das Leben in dichten Städten aus öffentlicher Sicht die effizienteste, nachhaltigste Lebensform ist, ist grundsätzlich einleuchtend.

Aber andererseits hat das Pendeln einige Ursachen und Wirkungen, die es bis zu einem gewissen Grad dann doch zu einem sozial wünschenswerten Verhalten machen.

Zunächst einmal hält Pendeln den Arbeitsmarkt flexibel. In einem dynamischen, arbeitsteiligen Arbeitsmarkt ist es praktisch unmöglich, dass – vor allem im ländlichen und suburbanen Raum – ein Unternehmer ausreichend spezialisierte Arbeitskräfte genau an seinem Standort findet. Das mag im niederschwelligen Dienstleistungsbereich noch angehen, aber in jedem spezialisierten Beruf – jenen, die eben die mittleren Gehälter beziehen – braucht es eine Reserve an Arbeitnehmern, die bereit sind, über Distanzen hinweg offene Stellen zu füllen.

Natürlich könnte man darauf einwenden: Soll halt jeder seiner Arbeit nachziehen, wenn er wieder den Job wechselt – oder alle Betriebe sollen in die Stadt siedeln, dann erledigt sich das Problem von selbst. Beides ist allerdings unrealistisch in der österreichischen Sesshaftigkeitskultur – sowohl was den persönlichen Wohnort angeht als auch den Betriebsstandort; bei Letzterem kommt noch dazu, dass viele Betriebe, man denke an die fertigende Industrie, schon behördlicher Auflagen wegen praktisch unmöglich in einer Stadt unterzubringen wären.

Die Landflucht-Bremse

Der zweite Punkt pro Pendler trägt noch mehr Gewicht: Wer vom Land in die Stadt pendelt, zieht immerhin nicht fort. Was banal klingt, hat tiefgreifende Auswirkungen auf die österreichische Gesellschaftsstruktur. Seit Jahren zieht es die Österreicher in die Städte – mit teilweise verheerenden Folgen für die Gemeinden und Gemeinschaften in entlegeneren Regionen. Hier wirkt das Pauschale als Bremse: Jeder, der sich entscheidet, nicht wegzuziehen, sondern im Ort zu bleiben und zu pendeln, unterstützt den nichtstädtischen Raum auf viele Arten. Das fängt bei banalen sozialen Netzwerken wie Vereinen an, setzt sich über die Wirtschaft fort und geht hin bis zu schnöden Verwaltungskennzahlen wie dem Geld, das die Gemeinde für jeden Hauptwohnsitzer im Finanzausgleich bekommt.

Ein pendelnder Familienvater kann so den Unterschied machen, ob in einer Gemeinde eine Kindergartengruppe bestehen bleibt, ob der Zug weiterhin dort hält oder nicht oder ob der örtliche Supermarkt seine Filiale erhalten kann. Wer an diesem Punkt sagt: Ja eh, aber warum soll der Staat das bezahlen, übersieht, dass mit all dem soziale Folgekosten verbunden sind, die unter Umständen teurer kommen könnten als die Förderung selbst: zum Beispiel Kinder, die nicht mehr von den Großeltern im Ort beaufsichtigt werden, sondern in der Stadt einen Krippenplatz brauchen.

Umgekehrt profitieren auch die Städte davon, wenn ihr Wachstum etwas gebremst wird: Wien beispielsweise hadert jetzt schon damit, den Zuzug von fast 30.000 Menschen im Jahr zu bewältigen – Stichworte Wohnungsbau oder Verkehrsinfrastruktur.

Schon ein paar Euro machen einen Unterschied

Bleibt die Frage: Würden die Pendler nicht trotzdem pendeln, wenn die Förderung über das Pauschale wegfiele? Nun: So genau wird das niemand beantworten können. Das – zugegeben, anekdotische – Argument dagegen ist, dass viele Menschen in jener Lebensphase, in der man sich gemeinhin überlegt, ob und wo man sesshaft werden soll, eine ziemlich detaillierte Rechnung anstellen (müssen): Was kostet eine Wohnung in der Stadt gegenüber einem Bausparkredit am Land? Von wo aus können beide Partner einen Arbeitsplatz erreichen? Wie werden wir die Kinderbetreuung organisieren? Wo haben wir soziale Beziehungen, die uns helfen könnten? Geht sich das alles aus?

In dieser Phase können ein paar hundert Euro im Jahr – und mehr macht das Pauschale individuell ja nicht aus – am Ende den Unterschied machen, in welche Richtung die Entscheidung Stadt oder Gemeinde fällt. Wer das „Hinausziehen“ auf „Haus im Grünen“-Rhetorik als Entscheidung nach persönlichem Gusto reduziert, vereinfacht zu sehr.

Am Ende ist die Frage, ob es eine Pendlerförderung braucht und wenn ja, wie (und vor allem: wie üppig) sie ausgestaltet ist, eine politische: Die Datenlage ist aufgrund der Vielzahl an Lebenssituationen, die erfasst sind, lückenhaft, die Folgekosten zum Beispiel der Entscheidung, das Pauschale abzuschaffen, lassen sich nur vage erahnen. Unbestritten ist, dass auch mit dem Pendlerpauschale viel klientelpolitisches Schindluder getrieben wird – here’s looking at you, Pendlereuro. Ja, natürlich entstehen (wie bei jeder Pauschalierung) absurde Situationen, die nicht im Sinne des Erfinders sind – von den SUV-Pendlern aus dem Speckgürtel bis zu Seestadt-Bewohnern, die fürs U-Bahn-Fahren kassieren. Und auch das Argument, dass der Staat sich nicht in die Lebensplanung seiner Bürger einmischen, sondern ein freies Spiel der Kräfte zulassen sollte, hat etwas für sich.

Aber dass eine komplette Streichung alles von der Zersiedelung bis zu öffentlichen Budgets besser machen würde, darf man bezweifeln. Es ist ein wenig komplizierter.


 

Ein Disclaimer in eigener Sache: Ich nehme selbst ein Pendlerpauschale in Anspruch, bin also Profiteur der aktuellen Regelung. Was nicht heißt, dass ich sie so beibehalten würde, wie sie ist – aber das ist eine andere Geschichte.