Robert Jäger/APA

Parteienfinanzen

Die Kontrollmängel der Parteienfinanzierung

Gastkommentar / von Hubert Sickinger / 04.12.2015

Verpflichtungen zur Transparenz der Parteienfinanzierung stehen und fallen mit den Kontroll- und Sanktionsmechanismen: Nur wenn eine reelle Wahrscheinlichkeit besteht, dass Verstößeetwa die Annahme verbotener Spenden, die Nichtdeklarierung von Großspenden, die Überschreitung zulässiger Wahlwerbungskosten entdeckt und mit angemessenen und abschreckenden Strafen sanktioniert werden, dürften derartige Regeln im Großen und Ganzen auch eingehalten werden.

Nach den ersten Erfahrungen besteht nun die Gefahr, dass das Kontrollsystem zu viele Blindstellen aufweist und die Parteien das aktiv ausnützen. Gravierende Verstöße gegen Finanzierungsverbote und Verschleierung von Großspenden gehören daher strafrechtlich sanktioniert.

Das Kontrollsystem

Die meisten Parteien wollen keinen externen Kontrolleuren Einblick in ihre Buchhaltung gewähren.

Welche Institution die notwendige Kontrolle und Verhängung der Sanktionen ausüben soll, ist eine hoch sensible Frage: Die meisten Parteien wollen keinen externen Kontrolleuren Einblick in ihre Buchhaltung gewähren, da diese eventuell vom politischen Gegner instrumentalisierbar sein könnten oder eine Gefahr des „Durchsickerns“ sensibler interner Informationen – dies wäre die legitime Befürchtung – bestehen könnte. Unausgesprochene Motive sind aber sicher auch Risikovermeidung und Furcht vor negativer Berichterstattung und Sanktionen. Daher blieben Vorschläge einer unabhängigen Kontrollbehörde, die sowohl für die anlassbezogene und auch stichprobenartige Prüfung der Parteifinanzen zuständig sein sollte, als auch die Sanktionenmit verwaltungsgerichtlicher Berufungsmöglichkeit verhängen müsste, 2012 ohne Aussicht auf Erfolg.

Das reformierte Parteiengesetz führte daher ein zwei- bzw. (bei Beanstandungen) dreistufiges Verfahren ein:

  • Kontrolle und Testierung der Rechenschaftsberichte durch zwei externe Wirtschaftsprüfer.
  • Übermittlung des Rechenschaftsberichts an den Rechnungshof, der allerdings nur auf Basis des Prüfberichts und ohne eigene Einschaumöglichkeiten in Parteiinterna die Korrektheit prüft. Bei vermuteten Unvollständigkeiten kann der Rechnungshof den Wirtschaftsprüfern nur zusätzliche Prüfaufträge erteilen und gegebenenfalls auf eigene Kosten einen dritten, nicht von der Partei vorab selektierten Wirtschaftsprüfer beauftragen.
  • Für die Verhängung von Geldbußen für Verstöße wurde ein eigener Parteien-Transparenz-Senat eingerichtet. Dieser entscheidet, falls er vom Rechnungshof mit mutmaßlichen Verstößen befasst wird, über die Verhängung von Sanktionen in Form von Geldbußen. Verwaltungsstrafrechtliche Anzeigen gegen einzelne Parteifunktionäre kann er auch von sich auch aufgreifen. Finanziell abschreckend aufgrund ihrer Höhe sind aber nur Geldbußen gegen die Partei selber.

Bereits ab 1984 waren jeweils zwei Wirtschaftsprüfer bzw. Wirtschaftsprüfergesellschaften für die Prüfung der damaligen Rechenschaftsberichte der Bundesparteiorganisationen zuständig gewesen. Bestellt wurden sie jährlich durch das Finanzministerium auf Basis eines Fünfervorschlags der jeweiligen Partei. Diese Prüfung wurde als sehr unzureichend empfunden – das Parteiengesetz (PartG 2012) enthält nun ausführliche Vorgaben für die Unabhängigkeit der Wirtschaftsprüfer, die nun vom Rechnungshof ohne Verlängerungsmöglichkeit wieder auf Basis eines Fünfervorschlags der Partei für fünf Jahre bestellt werden. Und auch die Prüfkriterien sind durch das Parteiengesetz nun detaillierter umschrieben.

Wirtschaftsprüfer gesucht

Bis 2012 mussten die testierten Rechenschaftsberichte bis Ende September des Folgejahres im Amtsblatt zur Wiener Zeitung veröffentlicht werden, weitere Kontrollen oder Sanktionen gab es keineEine theoretische Sanktion gab es: sofern eine Partei überhaupt keinen Rechenschaftsbericht veröffentlichte, wurde die im Folgejahr fällige Parteienfinanzierung solange zurückgehalten, bis ein Rechenschaftsbericht doch veröffentlicht wurde. Inhaltliche Unrichtigkeiten blieben hingegen sanktionsfrei. . Ab 2013 wurde der Rechnungshof für die Kontrolle der neuen, weitaus detaillierteren Rechenschaftsberichte zuständig gemacht. Ungereimtheiten und vermutete Unvollständigkeiten bleiben somit nicht mehr unhinterfragt. Eigene Erhebungen stellt der Rechnungshof aber nur zu den Beteiligungsunternehmen politischer Parteien und nahestehender Organisationen auf: Hier existiert eine Meldepflicht aller rechnungshofgeprüften Institutionen und Unternehmen, in welchem Umfang sie Aufträge an diese „Parteiunternehmen“ erteilt haben. Diese Liste publiziert der Rechnungshof dann von sich aus als Anlage zum jeweiligen Rechenschaftsbericht der Partei.

Das eigentliche Problem besteht darin, dass Wirtschaftsprüfer nur prüfen können, was in den Büchern der Partei tatsächlich verbucht ist.

Das Problem an diesem zweistufigen Prüfprozess ist nicht die Unabhängigkeit der Wirtschaftsprüfer, die ja strenge berufsrechtliche Vorschriften einzuhalten haben und über vollen Einblick in die Buchhaltung der Parteien verfügen müssen. Der Rechnungshof schloss zudem Wirtschafsprüfer aus, die 2012 die Parteien geprüftda es sich sonst um eine mehr als fünfjährige Prüfperiode gehandelt hätte, vermutlich aber wohl auch wegen vermuteter Parteinähe mancher bisheriger Prüfer hatten. Das eigentliche Problem besteht darin, dass Wirtschaftsprüfer nur prüfen können, was in den Büchern der Partei tatsächlich verbucht ist – ansonsten können sie nur auf ihnen aufgefallene Mängel der Buchführung hinweisen und ihr Testat über die Korrektheit des Rechenschaftsberichts deshalb einschränken.

Der Rechnungshof kritisierte mehrfach, selber keinen Einblick in die Parteifinanzen zu haben, weshalb seine angebliche Prüfung der Rechenschaftsberichte keine sei. Diese Kritik ist zwar einerseits durchaus berechtigt, der Rechnungshof würde allerdings vor demselben Problem wie die Wirtschaftsprüfer stehen, falls bestimmte Informationen eben nicht in den Büchern der Partei zu finden sind. Und der Rechnungshof hätte auch im Falle möglicher direkter Prüfung der Parteibücher keine darüber hinausgehenden investigativen Kompetenzen wie die Möglichkeit einer Vernehmung von Parteiangestellten und Funktionsträgern unter Wahrheitspflicht.

Sanktionsinstanz: der UPTS

Zwar wurde der Rechnungshof allgemein als die am besten für die Prüfung der Parteienfinanzierung geeignete, da mit beträchtlicher Reputation und hinreichend qualifiziertem Personal ausgestattete Institution angesehen. Allerdings ist der Rechnungshof eine reine Prüfinstitution, die selber nie Sanktionen verhängen kann. Einem politischen Organ, etwa einem Minister oder dem Parlamentspräsidium, übertrug man diese Aufgabe wohlweislich nicht, da dessen Entscheidungen stets dem Verdacht der Parteilichkeit überschattet wären.

Um eine möglichst starke Politikdistanz sicherzustellen, wurde daher ein eigener „Unabhängiger Parteien-Transparenz-Senat“ (UPTS) eingerichtet. Dessen drei Mitglieder und Ersatzmitglieder werden auf Basis von Dreiervorschlägen der Präsidenten von Verfassungsgerichtshof, OGH und Verwaltungsgerichtshof von der Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Hauptausschuss des Nationalrats vorgeschlagen und vom Bundespräsidenten ernannt. Die Infrastruktur stellt das Bundeskanzleramt. Das Procedere garantiert somit hinreichende Unabhängigkeit und Parteidistanz.

Allerdings muss dem UPTS eine besonders formalistische und zurückhaltende Rechtsprechung attestiert werden.

Allerdings muss dem UPTS eine besonders formalistische und zurückhaltende Rechtsprechung attestiert werden. Gerade in einem Bereich, in dem von vornherein davon auszugehen ist, dass Parteien bewusst Umgehungsmöglichkeiten austesten werden ist diese aber problematisch. Sie läuft den Zielen der Transparenz der Parteienfinanzierung und der „firewalls“ zwischen gesondert finanzierten Aufgaben des Gesamtphänomens „Parteien“ eklatant zuwider und verzerrt zudem den politischen Wettbewerb.

Die Tricks der FPÖ

Am bereits ausführlich behandelten Beispiel der Parteienfinanzierung und Wahlkampfausgaben der Parlamentsklubs wird dies besonders deutlich: Die FPÖ hat ab 2006 maßgeblich auch durch Querfinanzierungen des Parlamentsklubs – zweifellos also durch für parlamentarische Aufgaben des Klubs zweckgebundene staatliche Finanzierungen – ihren drückenden Schuldenstand abbauen können. Anlässlich der Nationalratswahl 2013 beharrte die FPÖ darauf, dass die offenkundigen Wahlkampfausgaben ihres Parlamentsklubs erlaubte „Öffentlichkeitsarbeit über die parlamentarische Arbeit des Klubs sei“ und weigerte sich, diese Kosten selber zu übernehmen. Das qualifizierte der UPTS zwar in einem ersten Anlauf in der Sache unzweideutig als unzulässige Sachleistung für die Partei (= Spende), verhängte aber dann im Oktober dieses Jahres dennoch keine Geldbuße.

Die FPÖ hatte damit allerdings einen unzulässigen Wettbewerbsvorteil, wie im Vergleich mit den anderen großen Parteien deutlich wird: Die SPÖ versuchte zunächst zwar ebenfalls beträchtliche Kosten der Wahlkampagne auf den Klub überzuwälzen, übernahm nach öffentlichem Druck dann aber selber diese KostenAuch ihr Verfahren wurde im Oktober eingestellt – hier hätte aber auch argumentiert werden können, dass mangels Bezahlung durch den Klub die Sachspende noch nicht „angenommen“ worden war. . Von der ÖVP wurden derartige Querfinanzierungen der Wahlkampagne überhaupt nicht bekannt.

Zumindest in der nun abgeschlossenen ersten Runde hat das Kontroll- und Sanktionssystem eindeutig versagt.

Die FPÖ hatte damit einen unzulässigen Vorteil bei der Wahlkampffinanzierung, die SPÖ sitzt nun auf deutlich höheren Schulden als eingeplant. Da man zudem davon ausgehen muss, dass diese Parallelkampagne nicht im deklarierten Wahlkampfbudget der FPÖ enthalten war, konnte dadurch außerdem die Begrenzung der Wahlwerbungsausgaben umgangen werden: Auch die Verzerrung des politischen Wettbewerbs ist somit eklatant. Zumindest in der nun abgeschlossenen „ersten Runde“ hat das Kontroll- und Sanktionssystem hier eindeutig versagt.

Wie bereits beschrieben, machte der UPTS im FPÖ-Bescheid aber noch eine zusätzliche Lücke auf: Der Senat hielt nämlich fest, dass sich Meldungen des Rechnungshofs über Unrichtigkeiten eines Rechenschaftsberichts oder mutmaßliche Verstöße nur auf dessen Prüfung der Rechenschaftsberichte im Sinne des § 10 Abs. 1-5 Parteiengesetz stützen könne. Nun hatte der Rechnungshof, so wie der UPTS, natürlich „konkrete Anhaltspunkte dafür (…), dass im Rechenschaftsbericht einer politischen Partei enthaltene Angaben unrichtig oder unvollständig“ (§ 10 Abs. 4 PartG) waren – die durch Stellungnahme der Partei oder die Bestellung eines dritten Wirtschaftsprüfers freilich unaufklärbar waren. Auf Basis einer formalistisch verstandenen Prüftätigkeit der Rechenschaftsberichte kann der Rechnungshof natürlich keine Meldung an den UPTS erstatten, wenn es um Ausgaben Dritter für die Partei geht, außer die Partei würde diese gesetzeskonform als „Sachspenden“ in ihren Rechenschaftsbericht übernehmen.

Derartige Verstöße zu recherchieren wäre ja gerade die Aufgabe eines Verfahrens zur Verhängung von Geldbußen. Es bleibt abzuwarten, wie der UPTS künftig reagieren wird, falls der Rechnungshof den Senat erneut mit vermuteten eklatanten Verstößen befasst und diese mit umfassenderen eigenen Recherchen über das mutmaßliche finanzielle Ausmaß belegt. Die bloße Berufung auf einen beigelegten Zeitungsartikel tat der UPTS jedenfalls bereits als unzureichend ab.

Bedarf nach einer Strafbestimmung

Das damit ins Zentrum tretende Problem sind somit Leistungen Dritter für die Parteidie formal „Sachleistungen“, juristisch aber Spenden darstellen – und die der Gesetzgeber als Antwort auf die damals im Korruptionsuntersuchungsausschuss ausführlich diskutierten Fälle ausdrücklich erfassen wollte . Ebenso kann mit dem derzeitigen Kontrollsystem normalerweise wohl auch keine geheime Parallelbuchhaltung entdeckt werden, sofern diese strikt von den offiziellen Finanzabläufen der Partei getrennt wird – also von Politikern ad personam gehaltene Schwarzgeldkonten oder Barzahlungen mit Schwarzgeld.

Solche, naturgemäß bewusst strikt geheim gehaltenen, Finanzierungen können nur untersucht werden, wenn die Kontrollbehörde über die Möglichkeit verfügt, von sich aus Konten zu öffnen, Parteifunktionäre, mögliche Spender oder deren Angestellte und sonstige mutmaßlich Beteiligte oder Zeugen unter Wahrheitspflicht zu vernehmen und gegebenenfalls auch Hausdurchsuchungen vorzunehmen – und zwar nicht nur bei Parteien, sondern auch auf der Geberseite. Diese Möglichkeiten hat nur die Staatsanwaltschaft.

Die Regierungsparteien sperren sich gegen einen Straftatbestand ‚illegale Parteienfinanzierung‘.

2012 sperrten sich SPÖ und ÖVP strikt gegen die Forderung, dass illegale Parteienfinanzierung, besonders vorsätzliche Nichtdeklarierung von Großspenden durch die Spender oder Parteiverantwortliche, vorsätzlich illegale Leistungen an eine Partei oder an Politiker, ein von der Justiz zu verfolgender Straftatbestand sein muss. Vorgeschobenes Argument: Dies würde nur dazu motivieren, politische Konkurrenten anzuzeigen und diesen dann gegen sie laufende Strafverfahren vorzuwerfen. Dieses Argument dürfte seit einer Änderung der Strafprozessordnung 2014 nun aber insofern entschärft sein, als seit 2015 bei Anzeigen zunächst zu klären ist, ob überhaupt ein „Anfangsverdacht“ für eine strafbare Tatnicht jede Anzeige führt somit zu einem strafprozessualen Ermittlungsverfahren, das dann propagandistisch ausgeschlachtet werden könnte besteht, ein formelles Verfahren erst bei dessen Vorliegen, also substanziell unterlegten Anschuldigungen, eingeleitet wird und Verdächtige erst dann, wenn gegen sie ein konkreter Tatverdacht vorliegt, zu Beschuldigten werden.

Die Sachlage ist somit klar: Zwar sollte auch die Rechenschaftspflicht selber erweitertetwa indem Parlamentsklubs oder auch die Parteiakademien, die ohnehin bereits einer eigenen Rechenschaftspflicht – allerdings nicht über Spenden – und der Rechnungshofkontrolle unterliegen einbezogen werden werden. Zentrale Notwendigkeit ist aber, dass gravierende Verstöße gegen das Parteiengesetz auch in das Strafrecht gehören. In der Strafprozessordnung und im Staatsanwaltschaftsgesetz müsste geregelt werden, dass die Durchführung derartiger Verfahren in die Kompetenz der Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft fallen muss. Und ergänzend müsste geregelt werden, dass illegale Parteienfinanzierung jedenfalls nicht in die „berufliche Immunität“ von Abgeordneten fallen darf.