Herbert Neubauer/APA

Die Macht der Kabinette

von Moritz Moser / 24.01.2015

Die Kabinette, früher als Ministerbüros bekannt, sind die Mitarbeiterstäbe der Minister, ihre Augen und Ohren. Die politisch und persönlich verlässlichen, meist jungen Kabinettsmitglieder kontrollieren Verwaltung und Öffentlichkeitsarbeit. Ihr Einfluss auf politische Entscheidungen ist groß, aber weder gesetzlich geregelt noch demokratisch legitimiert.

Julius Raab brauchte zwei Sekretäre, Doris Bures hatte in ihrer Zeit als Verkehrsministerin 24 Mitarbeiter. Die meisten Mitarbeiter betreuen als Referenten spezifische Fachbereiche der Ministerien, andere sind Pressesprecher; wieder andere firmieren als Sonderberater. Rechtlich gesehen stehen die Kabinette auf dünnem Eis. Die Mitarbeiter eines Ministers können einer Beamtin oder einem Vertragsbediensteten eines Ministeriums keine Weisung erteilen, ihre Macht ist rein politisch.

Stetig wachsender Personalstand

Die Kabinette sind im Vergleich zur übrigen Verwaltung junge Einrichtungen. Zu Beginn der Zweiten Republik verfügten die Bundesminister über jeweils einen persönlichen Sekretär, der Bundeskanzler hatte zwei. Auch damals seien beachtliche Leistungen erbracht worden, meint Wolfgang C. Müller, Vorstand des Instituts für Staatswissenschaft der Universität Wien. Dennoch begannen die Ministerbüros zu wachsen. Noch 1988 kam Wirtschaftsminister Robert Graf mit sieben Mitarbeitern aus. Sein Nachfolger Reinhold Mitterlehner führt heute ein Kabinett von 30 Personen an.

Ausgewählte Beispiele: BKA (Bundeskanzleramt), BMF (Finanzen), BMBF (Bildung und Frauen – zuvor Unterricht und Kultur), BMVIT (Verkehr, Innovation und Technologie), BMWFW (Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft – zuvor Wirtschaft, Familie und Jugend)

Der Bundeskanzler oder der Vizekanzler würden ein größeres Kabinett brauchen, so Müller. Auch wenn jemand ein größeres Ressort führe, benötigte er mitunter mehr Unterstützung. „Aber es ist schwer einzusehen, dass man für ein Ministerium, das früher selbst nur eine Sektion war, eine ganze Eskadron an Kabinettsmitarbeitern braucht.“ Tatsächlich verfügt Familienministerin Sophie Karmasin, deren Ressort aus einer einzigen Sektion besteht, über immerhin zwölf Kabinettsmitarbeiter, so viele wie der Bundeskanzler im Jahr 1996. Manche Minister werden auch den Ruf nicht los, die Kabinette auch als Versorgungsposten zu nutzen. Sachliche Gründe für weitere Personalzuwächse sieht Wolfgang C. Müller jedenfalls nicht:

„Mein persönlicher Eindruck ist, dass die Kabinette inzwischen in Österreich eine solche Größe erreicht haben, dass nach oben hin der Plafond erreicht sein sollte.“

Macht ohne Grundlage

Kabinettsmitarbeiter werden von den Bundesministern ausgewählt, diese wiederum vom Bundespräsidenten ernannt. Ihre demokratische Legitimation ist dünn, dennoch formulieren sie im Namen des Ministers politische Zielsetzungen. Schwerer wiegt noch ihre mangelnde rechtliche Arbeitsgrundlage.

Immer wieder, so beklagte der ehemalige Generaldirektor für die öffentliche Sicherheit Michael Sika in seinem Buch „Mein Protokoll“, sei es vorgekommen, dass er Schriftstücke mit der Klausel „auf Weisung des Kabinetts“ bekommen habe. Das Kabinett eines Ministers aber kann keine Weisungen erteilen. Sikas Ärger war nicht rein formalistischer Natur. Versuche eines Ministerbüros oder seiner Mitarbeiter, die Bürokratie direkt anzuweisen, werfen auch rechtliche Probleme auf. Ein Beamter darf keine Weisung eines nichtbefugten Organs ausführen. Tut er es doch, begeht er Amtsmissbrauch.

Manche Ministerien behelfen sich mit freundlichen Formulierungen, nach denen die Verwaltungsbediensteten „auf Wunsch des Kabinetts“ handeln. Freilich sind Wünsche keine hinreichende Rechtsgrundlage. Wirtschaftsminister Mitterlehner hat seinen Kabinettschef Harald Kaszanits deshalb auch zum Generalsekretär seines Ministeriums ernannt. Damit obliegt diesem die zusammenfassende Behandlung der Geschäftsbereiche des Ressorts, was auch ein Weisungsrecht beinhaltet. Die Ernennung eines Generalsekretärs, so das Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft gegenüber NZZ.at, ermögliche „eine bessere Koordination zwischen dem Kabinett und den anderen Organisationseinheiten des Ministeriums“.

In anderen Ressorts erlassen Sektionschefs an ihre Mitarbeiter die Weisung, dass Wünsche des Ministerbüros wie Weisungen des Sektionschefs zu behandeln seien. Diese Vorgehensweise ist aber gesetzwidrig. Der Leiter einer Sektion kann sein Weisungsrecht genauso wenig an irgendjemanden delegieren wie ein Generalsekretär oder ein Minister.

Das Verhältnis zwischen Kabinett und Ministerium bleibt ein rechtlicher Graubereich. Wolfang C. Müller sieht im Interview mit NZZ.at auch keinen Sinn darin, dem Mitarbeiterstab eines Ministers ein Weisungsrecht zu geben, da dadurch die Verantwortlichkeit des Ministers gegenüber dem Parlament unterminiert würde. Die mangelnde Rechtsgrundlage von Kabinettsentscheidungen betrifft im politischen Alltag aber mehr den Verwaltungsapparat als die Kabinette selbst. Die Wünsche der Mitarbeiter eines Ministers zu ignorieren ist für einen Verwaltungsbediensteten einerseits wenig ratsam, andererseits bleibt er mit dem rechtlichen Problem allein, die Anordnungen von rechtlich Unzuständigen befolgt zu haben.

Der lange Arm des Ministers

Natürlich werde bei der Auswahl der Kabinettsmitarbeiter jedem Politiker etwas empfohlen, aber es liege in der Hand des Ministers, seine persönlichen Mitarbeiter auszusuchen, gibt sich Staatswissenschaftler Müller überzeugt. Raoul Kneucker, Politikwissenschaftler und ehemaliger Sektionschef, glaubt, dass manche Mitarbeiter auch „mit dem Auftrag, den Minister zu bewachen und zu berichten“ aus den Parteisekretariaten kämen.

Die Kabinettsmitarbeiter seien, so Kneucker, „in der Regel sehr geschickte Leute, die aber keine entsprechende Ausbildung, Erfahrung, Systemkenntnisse oder fachliche Souveränität“ mitbrächten. Mit Ausnahme derjenigen, die selbst aus dem Ministerium kommen und zeitweise ins Kabinett wechseln, handelt es sich bei den Mitarbeitern der Ministerbüros um Laien. Ihre Aufgabe ist die politische Kontrolle der Verwaltung und die Beratung des Ministers. In dieser Rolle würden viele aber nach einer gewissen Zeit beginnen, ihre eigenen Interessen zu verfolgen, meint Raoul Kneucker. Insbesondere werde Bedacht darauf genommen, dass politische und fachliche Kontakte zum Minister über das Kabinett laufen, weil man die Meinung habe: „Was nicht über mich an den Minister geht, ist schlecht für mich.“

Größe heißt nicht Stärke

Insbesondere wenn ein Ministerium zuvor unter der Kontrolle einer anderen Partei stand, tendiere die Politik dazu, große Kabinette zu bilden, so Wolfgang C. Müller: „Je weniger eine Partei zuletzt in der Regierung war und je weniger eine Partei in einem Ministerium vertreten ist, desto größer ist die Bereitschaft, große Kabinette zu bilden und dem Ministerium a priori zu misstrauen.“

Die Befürchtung, die Verwaltungsbediensteten könnten die Arbeit der Politik sabotieren, relativiere sich jedoch oft, wenn man mit Ministern nach deren Amtszeit spreche. Nur wenige klagten über mangelnde Unterstützung der Beamtenschaft, erklärt Müller. Die Qualität der eigenen Mitarbeiter hänge hingegen von den jeweiligen Ministern ab:

„Üblicherweise ist es so, dass starke Minister auch gute Kabinette haben und schwache eher nicht.“