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Transparenz

Dienst nach Vorschrift führt die Parteientransparenz ad absurdum

Gastkommentar / von Hubert Sickinger / 12.11.2015

Die besonders formalistische Auslegung des Parteiengesetzes durch Rechnungshof und Parteien-Transparenz-Senat führt in wichtigen Bereichen zu einer Aushebelung des 2012 eingeführten Kontroll- und Sanktionssystems für die Parteienfinanzierung. Eine Einbeziehung der Parlamentsklubs in die Rechenschaftsberichte der Parteien ist dringend notwendig.

Am Freitag vergangener Woche wurde bekannt, dass der Unabhängige Parteien-Transparenz-Senat im Bundeskanzleramt (UPTS) am 22. Oktober ein Verfahren gegen die FPÖ eingestellt hatte (der Bescheid ist hier zu finden). Es ging um Plakate, Inserate und Aussendungen, welche der Parlamentsklub im Vorfeld der Nationalratswahl 2013 bezahlt hatte und die – wie der UPTS in einer früheren Entscheidung in derselben Causa deutlich festgestellt hatte – unzulässige Sachleistungen (Spenden) an die Partei waren.

Der Bescheid hat grundsätzliche Bedeutung, und zwar nicht nur deshalb, weil hier eine Partei, die sich offen „uneinsichtig“ in der Frage des Missbrauchs von Klubgeldern für Parteiwerbung gezeigt hatte, ohne Sanktion davonkommt. Die Begründung legt Parteien geradezu nahe, unzulässige „Sachleistungen“ Dritter keineswegs (wie vom Gesetz vorgeschrieben und bei einem Verstoß dagegen mit hohen Geldbußen bedroht) im Rechenschaftsbericht auszuweisen. Und falls der Gesetzgeber keine Nachbesserungen vornimmt und auch die Parlamentsklubs auf Bundes- und Landesebene in die Rechenschaftspflicht der Parteien mit einbezieht, könnten diese künftig möglicherweise geradezu zu „Spendenwaschanlagen“ umfunktioniert werden.

Der Anlassfall: Wahlkampffinanzierung von Parlamentsklubs 2013

Im Nationalratswahlkampf 2013 wurde bekannt, dass der SPÖ-Klub die bundesweiten Großplakate der Partei in Auftrag gegeben hatte – und in den Folgetagen auch berichtet, dass zumindest auch der FPÖ-Klub Inserate und Aussendungen an alle Haushalte (ein „Bürgermagazin“ mit direkt adressiertem Begleitbrief) bezahlt hatte. Während die SPÖ nach einigen Tagen einsah, dass eine vom Klub bezahlte Plakatkampagne wohl eine illegale Parteispende darstellte und die Bezahlung der Kosten selber übernahm, beharrte die FPÖ darauf, dass ihre „Öffentlichkeitsarbeit des Klubs“ legal sei. Die FPÖ ließ es also auf ein Verfahren ankommen – und wie man jetzt feststellen muss, hatte sie damit Erfolg.

Die Rechtslage

Die Rechtslage ist eigentlich klar: Derartige Ausgaben sind als „Sachleistungen“ des Klubs an die Partei zu bewerten, wenn das werbliche Element zugunsten der Partei im Vordergrund steht (auch dann, wenn auf Inhalte der Klubtätigkeit Bezug genommen wird). Derartige „Sachleistungen“ (sie ersparen der Partei Sachaufwand, also etwa Ausgaben für Werbemittel) sind als Spenden zu erfassen (§ 2 Ziffer 5 PartG).

Spenden von Parlamentsklubs dürfen politische Parteien gemäß § 6 Ans. 6 PartG allerdings nicht annehmen: von der Partei angenommene unzulässige Spenden sind unverzüglich nach Kenntnis der Unzulässigkeit (spätestens aber mit Übermittlung des Rechenschaftsberichts Ende September des Folgejahres) an den Rechnungshof weiterzuleiten (§ 6 Abs. 7 PartG). „Angenommen“ hat eine Partei (oder auch ein Kandidat) eine Spende jedenfalls dann, wenn die Aktion mit der Partei abgestimmt wurde, was dann, wenn der Parteiobmann oder Parteigeschäftsführer/Wahlkampfleiter selbst in den Klubs vertreten sind und an der Entscheidung mitgewirkt haben, aber klar ist (im Falle der FPÖ war der Klubobmann sogar zugleich Parteiobmann und Spitzenkandidat).

Wird die unzulässige Spende nicht nach „Annahme“ unverzüglich dem Rechnungshof überwiesen, sieht das PartG eine durchaus abschreckende Sanktion vor: Der Rechnungshof hat – allerdings erst nach Prüfung des Partei-Rechenschaftsberichts für das betreffende Jahr, also mit sehr großer Verspätung – den mutmaßlichen Verstoß dem Unabhängigen Parteien-Transparenz-Senat UPTS zu übermitteln, dieser hat eine Geldbuße in Höhe des Ein- bis Dreifachen der unzulässigen Spende über die Partei zu verhängen (§ 10 Abs. 7 PartG). Da auch die unzulässige Spende abzuliefern ist, kann die Sanktion insgesamt sogar maximal den vierfachen Wert der Spende betragen.

Es gibt noch eine zweite Möglichkeit – gewissermaßen eine „Abkürzung“ –, den UPTS mit einem möglichen Verstoß zu befassen: Während der Verhandlungen des Parteiengesetzes wurde (auf Drängen der Grünen, die ursprünglich auch gerichtliche Strafbestimmungen forderten) auch eine verwaltungsrechtliche Strafbarkeit von verantwortlichen Entscheidungsträgern der Partei verankert: Für den konkreten Verstoß wäre dies eine Geldstrafe in Höhe von maximal 20.000 Euro (§ 12 Abs. 2 Ziffer 3 PartG), die der UPTS (etwa aufgrund einer Anzeige) von sich aus aufgreifen kann. Die Grünen zeigten daher im September 2013 (noch während des laufenden Nationalratswahlkampfs) alle Verdachtsfälle dem UPTS an, einige andere Parteien folgten diesem Beispiel.

Der erste Anlauf 2013: Unzulässige Parteispende, aber keine Verwaltungsstrafe

Aufgrund der vergleichsweise geringen drohenden Sanktion – maximal 20.000 Euro Geldstrafe bei Verstößen im Millionenbereich – konnte die Entscheidung des Senats über diese Anzeigen nur den Charakter einer Klarstellung der Rechtslage haben. Und diese rechtliche Klärung leistete der Senat (im Falle der FPÖ in einer nicht veröffentlichten Entscheidung vom 3. Dezember 2013) in einem Punkt doch sehr eindeutig – dass nämlich diese Praktiken der Wahlkampffinanzierung, deklariert als Öffentlichkeitsarbeit der Parlamentsklubs, unzulässig sind [in den folgenden Zitaten wurden nur Literaturzitate zur deutschen Rechtslage gestrichen, Hervorhebungen stammen von Hubert Sickinger]:

„3.2.1. Damit ist aber die Frage zu prüfen, ob die angesprochene Werbung des FPÖ-Parlamentsklubs als „Sachleistung“ an die als wahlwerbende Partei auftretende politische Partei FPÖ zu werten und welche Rechtsfolge daraus zu ziehen ist.

3.2.2. Bei der Prüfung dieser Frage ist vorweg zu klären, ob die angesprochene Werbung des FPÖ-Parlamentsklubs überhaupt als Werbung für die als wahlwerbende Partei auftretende politische Partei FPÖ zu qualifizieren ist, was in den eingelangten Stellungnahmen bestritten wird.

Unter diesem Aspekt stellt sich die „schwierige Abgrenzungsfrage zwischen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit der Fraktion und unzulässiger Werbung für die Partei“ (…). Auch für die österreichische Rechtslage ist dabei davon auszugehen, dass eine noch zulässige Öffentlichkeitsarbeit des Klubs – und keine Werbung für die politische Partei, die allenfalls dem Spendenannahmeverbot des § 6 Abs. 6 Z 1 PartG widersprechen könnte – vorliegt, wenn diese Öffentlichkeitsarbeit einen hinreichenden Bezug zur Parlamentsarbeit bzw Klubarbeit aufweist und auf eine ausdrückliche Werbung für die Partei und deren Repräsentanten verzichtet wird (…) und derart nur mittelbar die Partei begünstigt wird (…).

Ob eine solche Werbung für die Partei und deren Repräsentanten nicht gegeben ist, ist einzelfallbezogen zu beurteilen, wobei maßgebender Prüfaspekt ist, ob der Informationscharakter im Vordergrund steht und nicht der Werbeeffekt, weil Werbemaßnahmen des Klubs immer der dahinter stehenden Partei zugutekommen (so auch Jörn Ipsen a.a.O.). Besteht personelle Identität von Repräsentanten des Klubs und der Partei, so wird eine auf diese Personen bezogene Werbung als Werbung für die Partei zu qualifizieren sein, insbesondere dann, wenn – wie im vorliegenden Fall – die Werbung im Zuge eines Wahlkampfes erfolgt.

Das zuletzt Gesagte hat aber auch ganz allgemein zu gelten: Wenn (nach der Stellungnahme des FPÖ – Parlamentsklubs) „die politische[n] Inhalte des Parlamentsklubs und Klubmitglieder“ im zeitlichen Rahmen eines Wahlkampfes beworben werden (der FPÖ-Parlamentsklub spricht selbst von „bewerben“), so ist es für den UPTS nicht zweifelhaft, dass der Werbeeffekt auf die dahinterstehende Partei gerichtet ist und dieser zukommt.“

Der UPTS führte zudem aus, dass es dem Gesetzgeber bei der Regelung von Spenden (d.h. der Einbeziehung von „Sachleistungen“ in den Spendenbegriff) offenkundig darauf angekommen war, gerade auch Fälle zu erfassen, in denen nicht direkt Geld an die Partei fließt, sondern ein Dritter Ausgaben für die Partei tätigt. Von der Verhängung von Geldstrafen sah der Senat allerdings mit einer eher spitzfindig wirkenden Begründung dennoch ab: Der UPTS vermisste nämlich für Sachleistungen eine ausdrückliche Bemessungsregel im PartG, wie sie im deutschen Parteiengesetz (§ 26 Abs. 3 dPartG) zu finden sei, nach der als Betrag der Wert der Sachleistung (hier: der Werbung) mit den im gewöhnlichen Geschäftsverkehr für gleiche oder vergleichbare Leistungen üblicherweise zu zahlenden Preisen anzusetzen sei. Zumindest im Falle von Verwaltungsstrafen nach dem Verwaltungsstrafgesetz sah sich der UPTS nicht befugt, diese Rechtslücke im Wege einer Analogie zu schließen. Der Senat verhängte somit keine Geldstrafe, ließ aber ausdrücklich offen („war in diesem Stadium des Verfahrens nicht zu entscheiden“), ob eine derartige Analogie im Falle einer Geldbuße gegen die Partei – die eben nicht mit einem persönlichen Unwerturteil gegen einzelne Personen verbunden sei – doch angebracht sei.

„Der Weg einer ,erweiternden‘ Interpretation mag bei der Verhängung einer Geldbuße – nach § 10 Abs. 7 PartG ist für einen solchen Fall eine Geldbuße bis zum Dreifachen ,des erlangten‘ Betrages zu verhängen – gangbar sein, nicht aber für eine allenfalls parallel dazu zu verhängende Strafe nach § 12 Abs. 2 Z 3 PartG.“

Die Begründung wirkte deshalb spitzfindig, weil eine Ermittlung des Werts einer Spende in Fällen, in denen der Klub einfach die Bezahlung von Werbemitteln der Partei (seien diese auch alibihaft mit Verweisen auf die Tätigkeit des Klubs versehen) übernommen hat, völlig unproblematisch möglich ist: Relevant ist hier nämlich, was der Klub dafür bezahlt hat (der aus Sicht des beauftragten Unternehmens eigentliche Besteller der Leistung ist ohnehin die Partei). Im Prinzip handelte es sich um die Bezahlung von Rechnungen für die Partei, was in der Sache weitgehend einer Geldspende entspricht (und eben nur formal eine „Sachleistung“ im Sinne des § 2 Z. 5 PartG darstellt). Aber die betont vorsichtigen Ausführungen des UPTS ließen immerhin erwarten, dass er nach Befassung durch den Rechnungshof diesen an sich logischen Schluss ziehen würde und eine Geldbuße gegen die Partei (falls diese weiterhin auf ihrem Rechtsstandpunkt beharren würde – sie hätte nach der Klärung der Rechtslage ja nun die nötigen Konsequenzen ziehen können) verhängen würde. Am 17. Februar 2014 übermittelte der UPTS dem Rechnungshof alle bis zu diesem Datum eingegangenen Erledigungen, also auch die Causa FPÖ-Klub, der sie in seine Überprüfungen einbezog.

Der zweite Anlauf 2015: Meldung des Rechnungshofs

Am 14. Juli 2015 langte die nötige Mitteilung des Rechnungshofs beim Senat ein: In dieser wurde zu den Inseraten, Plakaten und Informationsaussendungen des FPÖ-Klubs mitgeteilt. Die folgenden Zitate stammen aus dem Bescheid vom 22. Oktober 2015.

„Mangels originärer Einschau- und Prüfungsrechte ist für den Rechnungshof nicht feststellbar, ob die genannten Werbemaßnahmen tatsächlich teilweise direkt von der Partei bezahlt wurden und somit im Rechenschaftsbericht erfasst worden sein müssen, bzw. ob unzulässige Spenden (Sachleistungen) des Freiheitlichen Parlamentsklubs an die Partei vorliegen, die die Partei zwar nicht im Rechenschaftsbericht erfassen, jedoch i.S.d. § 6 Abs. 7 PartG an den Rechnungshof weiterleiten müsste. Der Rechnungshof verzeichnete keine Eingänge von durch die FPÖ weitergeleiteten unzulässigen Spenden. Im Rechenschaftsbericht fanden sich keine Vermerke zu angenommenen unzulässigen Spenden. Es gibt keine Hinweise im Rechenschaftsbericht, wodurch die den Verfahren des UPTS zugrunde liegenden Sachverhalte entkräftet würden.“

Das war nun zweifellos eine „minimalistische“ Meldung, aus der auch nicht hervorgeht, ob der Rechnungshof den Wirtschaftsprüfern der Partei eine derartige Prüfung bzw. Beantwortung der Frage ausdrücklich aufgetragen hätte (aus den Ausführungen der Wirtschaftsprüfer zum Prüfvermerk des FPÖ-Rechenschaftsberichts geht dazu nichts hervor). Immerhin hätte der RH anlässlich der Prüfung der Korrektheit der Wahlwerbungskosten auch nachfragen können, ob die in Frage stehenden Wahlwerbemittel in der Aufstellung der Partei enthalten waren. Da sich die FPÖ im ersten UPTS-Verfahren aber ohnehin auf den Rechtsstandpunkt gestellt hatte, diese seien – erlaubte – Öffentlichkeitsarbeit des Parlamentsklubs und keine unzulässigen Parteispenden gewesen, war die Sachlage an sich klar.

No na, ist man versucht zu sagen: Wenn die Partei auf dem Rechtsstandpunkt beharrt, die Werbung des Parlamentsklubs sei keine Parteispende gewesen, wird sie diese auch nicht in ihren Rechenschaftsbericht aufnehmen.

Der UPTS konfrontierte die FPÖ mit der Meldung des Rechnungshofs, und diese replizierte, dass die Mitteilung des Rechnungshofs keinerlei konkrete Verdachtsmomente oder Missstandsfeststellungen enthalte, die auf die Verhängung einer Geldbuße gerichtet seien. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden des UPTS seien daher gar nicht gegeben. Der Rechnungshof halte sogar ausdrücklich fest, es habe den geprüften Unterlagen keinerlei Hinweis auf entgegengenommene und nicht weitergeleitete Spenden entnommen werden können.

No na, ist man versucht zu sagen: Wenn die Partei auf dem Rechtsstandpunkt beharrt, die Werbung des Parlamentsklubs sei keine Parteispende gewesen (und gewillt ist, diesen Rechtsstandpunkt gegebenenfalls auch im Rechtszug durchzufechten), wird sie diese auch nicht in ihren Rechenschaftsbericht aufnehmen. Überraschenderweise schloss sich der UPTS nun aber umstandslos dem Standpunkt der FPÖ an und stellte das Verfahren ein:

„Der UPTS teilt im Ergebnis die Auffassung der FPÖ in der Stellungnahme vom 5. August 2015, dass die Mitteilung des Rechnungshofes keinerlei konkrete Verdachtsmomente oder Missstands-Feststellungen enthalte. Der UPTS geht dabei zunächst davon aus, dass nach dem insoweit klaren Wortlaut des Gesetzes und auch nach den bezughabenden Materialien (hinsichtlich Geldbußen) „ohne eine Mitteilung des Rechnungshofes […] der Senat nicht tätig werden [kann]“ (vgl. Ausschussbericht 1844 BlgNR 24. GP). Eine solche Mitteilung des Rechnungshofes ist nach Auffassung des UPTS hinsichtlich der Verhängung von Geldbußen für den UPTS zuständigkeitsbegründend, dh der UPTS würde seine funktionale Zuständigkeit verletzen, wenn er ohne eine solche Mitteilung tätig würde.“

Der UPTS geht kurz auf die verfassungsrechtliche Absicherung der Funktion des Rechnungshofs bei der Prüfung der Rechenschaftsberichte (§ 1 Abs. 6 PartG) ein und kommt zum Schluss:

Schon aus dieser verfassungsrechtlichen Ermächtigung ergibt sich der naheliegende Schluss, dass sich die – eine Zuständigkeit des UPTS begründende – Mitteilung des Rechnungshofes auf einen „vermuteten Verstoß“ zu gründen hat, wobei diese Vermutung (eines Verstoßes) aus der Aufgabenerfüllung des Rechnungshofes resultieren muss. Die Bindung des „vermuteten Verstoßes“ an die Aufgabenerfüllung des Rechnungshofes folgt dabei der verfassungsrechtlichen Ermächtigung an den Bundesgesetzgeber für ein Tätigwerden des Rechnungshofes im § 1 Abs. 6 Z 1 bis 3 PartG – insb. zur Kontrolle von Rechenschaftsberichten nach § 1 Abs. 6 Z 1 PartG.

In dieser verfassungsrechtlichen Ermächtigung an den Bundesgesetzgeber findet auch die einfachgesetzliche Ausgestaltung Deckung, wenn im § 12 Abs. 1 von einer „Mitteilung“ die Rede ist. Wenn vom Rechnungshof (als „Mitteilung“) über etwas Nachricht gegeben wird, so kann sich das nur auf die insb. in den Abs. 1 bis 5 des § 10 PartG umschriebenen Prüfungs-/Kontrollaufgaben des Rechnungshofes beziehen. Soweit also bei Erfüllung dieser Prüfungs-/Kontrollaufgaben beim Rechnungshof das Substrat eines „vermuteten Verstoßes“ entstanden ist, ist hierüber dem UPTS eine „Mitteilung“ zu erstatten. Wie der Rechnungshof aber hervorhebt, waren die näher angeführten Fragen für ihn mangels originärer Einschau- und Prüfungsrechte nicht verifizierbar bzw kommt er zum Schluss: „Es gibt keinen Hinweis im Rechenschaftsbericht, wodurch die den Verfahren des UPTS zugrundeliegenden Sachverhalte entkräftet würden.“ Damit wird aber auf keinen „vermuteten Verstoß“ auf Grundlage von Anhaltspunkten aus den Prüfungs-/Kontrollaufgaben des Rechnungshofes abgestellt, sondern nur in der Art einer Negation darauf, dass die von anderer Seite „vermuteten Verstöße“ vom Rechnungshof im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung nicht entkräftet werden konnten. Der UPTS ist der Auffassung, dass eine derartige bloße „Nichtentkräftung“ noch kein hinreichendes Substrat für eine Mitteilung iSd § 12 Abs. 1 PartG ist. Für eine solche ist es vielmehr erforderlich, dass im Rahmen der Prüfungs-/Kontrollaufgaben des Rechnungshofes konkrete Anhaltspunkte (vgl. auch § 10 Abs. 4 PartG: „Sofern dem Rechnungshof konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass … “) für Unrichtigkeiten bzw Unvollständigkeiten entstanden sind.

Der Senat stellte somit das Verfahren gegen die FPÖ ein.

Dienst nach Vorschrift

Generell hat man den Eindruck, dass sowohl der Rechnungshof als auch der UPTS in diesem Fall „Dienst nach Vorschrift“ geleistet haben, und angesichts der Brisanz des Falles – von Wahlkampffinanzierung des Parlamentsklubs war nicht nur die FPÖ, sondern auch die SPÖ betroffen – sich bewusst auf eine betont formalistische Aufgabenerfüllung zurückgezogen haben:

  • Der Rechnungshof legte bei seiner Prüfung zwar offenkundig großen Wert auf formal korrekte Darstellungen in den Rechenschaftsberichten, etwa auch auf eine detaillierte zahlenmäßige Darstellung der Wahlwerbeausgaben (was verdienstvoll ist und sich so manchmal auch nicht ausdrücklich aus dem PartG ergibt). Zugleich verließ er sich aber offenkundig auf die Angaben der Parteien und ihrer Wirtschaftsprüfer, wenn diese nur formal richtig erschienen. Sichtbar wird dies etwa auch bei den Angaben der Parteien zur Nationalratswahl 2013: Dass im gesetzlich regulierten Zeitraum z.B. die ÖVP laut ihrem Rechenschaftsbericht Wahlwerbungsausgaben von 11,27 Millionen Euro ausgegeben hatte, die SPÖ hingegen mit 7,327 Millionen hingegen „nur“ sehr knapp über der Sieben-Millionen-Grenze gelegen sein soll, erscheint nicht nur aufgrund einer Beobachtung der tatsächlichen Werbeintensität, sondern auch auf Basis der Berechnungen des Marktforschungsunternehmen Focus ziemlich überraschend, kritische Nachfrage wäre hier also durchaus naheliegend gewesen. Während der Rechnungshof einerseits in einem eigenen (lesenswerten) Bericht eine sehr umfangreiche Mängelliste der gesetzlichen Bestimmungen dokumentierte und insbesondere auch das Fehlen eigener Einschaumöglichkeiten in die Finanzen der Parteien beklagte, nahm er andererseits beim Verdacht von Ausgaben Dritter zugunsten der Partei (die mit hoher Wahrscheinlichkeit eben nicht in den Büchern der Partei stehen konnten) nicht einmal ansatzweise eine eigene Recherche zur Plausibilitätsüberprüfung vor.
  • Ebenso ist dem Parteien-Transparenz-Senat ein äußerst formalistischer Zugang zu attestieren. Worauf sollte sich die Meldung des Rechnungshofs in der Causa der mutmaßlichen Wahlwerbung durch den FPÖ-Klub denn beziehen, wenn nicht gerade auf die mutmaßlichen Verstöße, die der UPTS bereits selber geprüft und in der Sache bereits für unzulässig befunden hatte, und auf die gefassten Beschlüsse, die er selbst dem Rechnungshof übermittelt hatte (und auf die die Mitteilung ausdrücklich Bezug nahm)? Worauf sonst sollte sich die Mitteilung des Rechnungshofs denn beziehen als auf die Prüfung von Sanktionen? Falls es hier nur um eine unterschiedliche Einschätzung der Rechtslage gegangen wäre, hätte er zudem wohl auch den Rechnungshof auffordern können, die Vorwürfe vor Eintreten in das Verfahren noch zu substantiieren.

Formalismus lässt das Kontrollsystem ins Leere laufen

Die Entscheidung ist aber aus einem weiteren Grund fatal: Im Grunde verlangt der Senat, dass ihm der Rechnungshof die mutmaßlichen Verstöße (umfassend?) dokumentiert übermittelt, und zwar auf Basis seiner Überprüfung des jeweiligen Rechenschaftsberichts. Wenn sich derartige Verstöße aber nicht aus den Büchern der Parteien ergeben können – und das dürfte fast ausnahmslos bei rechtlich unzulässigen Ausgaben Dritter zugunsten der Parteien (oder ihrer Kandidaten), also nicht ausgewiesener „Sachleistungen“ („Sachspenden“) der Fall sein – läuft das 2012 beschlossene Kontroll- und Sanktionssystem ins Leere. Bleibt die Frage, wie wohl der Rechnungshof und der UPTS denn reagieren würden, wenn nachträglich klare Belege (außerhalb der „Parteibuchhaltung“) auftauchen würden, durch die ein Rechenschaftsbericht einer Partei sich als offenbar „unvollständig“ erweisen sollte: der formalistische Zugang beider Behörden lässt Schlimmes befürchten.

Im Grunde wird damit – entgegen der Intention des Gesetzgebers, der beispielsweise gerade auch verdeckte Parteispenden (wie sie beispielsweise durch die Telekom-Affäre bekannt wurden) erfassen wollte, der gesamte Bereich von Ausgaben Dritter zugunsten einer Partei aus den Sanktionsmöglichkeiten des UPTS eliminiert: Was der Rechnungshof (auf Basis der Rechenschaftsberichte) nicht eindeutig belegen kann, scheint der UPTS auch nicht sanktionieren zu wollen. Dies kann geradezu als Empfehlung gelesen werden, Sachspenden Dritter eben nicht in den Rechenschaftsberichten und den Unterlagen der Partei zu dokumentieren – trotz und gerade wegen der dafür angedrohten hohen Geldbußen.

Die Parlamentsklubs müssen in die Rechenschaftspflicht einbezogen werden

2013 hatten die Parlamentsklubs von FPÖ, SPÖ und BZÖ im Grunde nur gemacht, was bei früheren Wahlen offenkundig übliche Praxis – wenngleich schon damals nicht – legal war: Zumindest Mittel der Klubförderung des Bundes dürfen seit 2008 ausdrücklich nur mehr für „parlamentarische Aufgaben des Klubs“ verwendet werden (und Parteipropaganda fällt sicherlich nicht darunter). Allerdings fehlt im Klubfinanzierungsgesetz des Bundes eine Kontroll- und Sanktionsregel (zweifelhaft ist somit, ob die Parlamentsdirektion missbräuchlich verwendete Klubgelder zurückfordern könnte). Durch das Spenden(annahme)verbot für die Partei hätte dieser Praxis eigentlich ein Riegel vorgeschoben werden sollen. Hätte – denn die Praxis änderte sich wohl nur wenig.

Der Rechnungshof hätte es in der Hand, im Rahmen einer Subventionskontrolle die korrekte Mittelverwendung der Klubfinanzierung zu überprüfen. Er hat dies allerdings nur einmal tatsächlich gemacht.

Der Rechnungshof hätte es allerdings durchaus in der Hand, im Rahmen einer Subventionskontrolle die korrekte Mittelverwendung der Klubfinanzierung zu überprüfen. Er hat dies allerdings nur einmal – in den späten 1990er Jahren auf ausdrückliche Aufforderung der Klubs – tatsächlich gemacht. Der Rechnungshof könnte damit auch überprüfen, welche Art von „Öffentlichkeitsarbeit“ die Klubs betreiben oder ob Klubpersonal in Wirklichkeit als „lebende Subvention“ für die Partei arbeitet (was ebenso eine unzulässige Parteispende wäre). Die Zurückhaltung, die Klubs zu überprüfen, ist allerdings politisch durchaus verständlich: Der Rechnungshof ist ein Organ des Parlaments, sein Budget wird von diesem beschlossen, der Rechnungshofpräsident wird vom Nationalrat gewählt (die Parlamentsmehrheit könnte ihn sogar jederzeit wie jeden Minister per Misstrauensvotum seines Amts entheben). Für eine Umsetzung seiner aus Prüfungen des öffentlichen Sektors resultierenden Vorschläge ist der Rechnungshof auf ein friktionsfreies Verhältnis mit den Klubs angewiesen. Bei einer Prüfung der Klubs könnten diese zudem argumentieren, dass diese Prüfung nur die staatliche Klubförderung umfassen dürfe, sonstige Einnahmen (etwa aus Klubabgaben der Mandatare) aber außen vor bleiben müssten.

Aus praktischen Gründen gibt es daher nur eine effiziente Möglichkeit, mit der verhindert werden kann, dass die Parlamentsklubs stillschweigend Großspender ihrer Parteien bleiben – und, da Spenden an Parlamentsklubs bisher keiner Offenlegung unterliegen, auch zu „Spendenwaschanlagen“ entwickeln könnten: Die Klubs müssen in die Rechenschaftspflicht ihrer Mutterparteien nach dem Parteiengesetz einbezogen werden. Dann könnte der Rechnungshof den Wirtschaftsprüfern – die vollen Einblick auch in die Klubfinanzen haben müssten – auch tatsächlich entsprechende Prüfaufträge erteilen.

Hubert Sickinger ist Beiratsvorsitzender des Forums Informationsfreiheit (FOI)