Elisalex Henckel

Analyse

Dschihadisten ausbürgern? Leichter gesagt als getan

Meinung / von Elisalex Henckel / 12.05.2016

Warum entziehen wir nicht allen IS-Kämpfern die österreichische Staatsbürgerschaft? Nicht nur Bundespräsidentschaftskandidat Norbert Hofer (FPÖ) plädiert dafür, Außenminister Sebastian Kurz (ÖVP) will das schon seit über einem Jahr möglich machen. Völkerrechtler zweifeln jedoch, dass sich der Vorschlag umsetzen lässt, ohne internationale Verträge zu verletzen.

Der Mann aus dem Publikum hatte eigentlich eine außenpolitische Frage gestellt, über die man lange diskutieren könnte. Wie sie angesichts der vielen Krisenherde rund um Österreich mit dem „Spannungsfeld zwischen europäischer Solidarität und verfassungsrechtlicher Neutralität“ umgehen würden, wollte er am Sonntag von den beiden Präsidentschaftskandidaten während einer Konfrontation des Privatsenders Puls 4 wissen.

FPÖ-Kandidat Norbert Hofer hielt sich jedoch kurz: „Einem Auslandseinsatz über die Friedenssicherung hinaus würde ich nicht zustimmen“, sagte der FPÖ-Politiker und wechselte dann schnell auf das ihm offenbar vertrautere Terrain der Innenpolitik zurück. „Ich sehe die größere Gefahr in Österreich: Wir haben 80 IS-Rückkehrer im Land  – und mehr als 200 Dschihadisten. BekennendeDie Zahlen an sich decken sich mit jenen des Innenministeriums. Die Frage, ob die 267 Personen, die bisher versucht haben, sich dschihadistischen Gruppen in Syrien und dem Irak anzuschließen, das auch offen zugeben, spielt in den Statistiken des Ministeriums freilich keine Rolle. .“

Hofer stört besonders, dass diese Dschihadisten nicht einfach ausgebürgert werden: „Wenn Sie heute sich entscheiden, einer fremden Armee beizutreten, dann verlieren Sie die Staatsbürgerschaft in Österreich“, sagte er. „Wenn sie dem IS beitreten, dann ist das nicht der Fall, außer wenn eine Doppelstaatsbürgerschaft gegeben wäre, nur das wird nie nachgewiesen. Und das ist eine Ungleichbehandlung, die ich abstellen will.“

Staatliche Armee oder bewaffnete Gruppe?

Das Staatsbürgerschaftsgesetz unterscheidet tatsächlich zwischen Personen, die „freiwillig in den Militärdienst eines fremden Staates“ (§32) treten und solchen, die „freiwillig für eine organisierte bewaffnete Gruppe aktiv an Kampfhandlungen im Ausland“ teilnehmen (§33 [2]). Im Gegensatz zu Ersteren kann Letzteren erst seit 2015 die Staatsbürgerschaft entzogen werden, und zwar auch nur dann, wenn sie dadurch nicht staatenlos werden – also noch über eine andere Staatsbürgerschaft verfügen.

Das liegt unter anderem an einem Übereinkommen des Europarates, das Österreich bereits 2010, also Jahre zuvor, ratifiziert hatte. Es verpflichtet seine Unterzeichner dazu, keine neuen Regeln aufzustellen, die Menschen staatenlos machen. Ältere Gesetze wie der Paragraf §32 seien davon aber nicht betroffen, erklärt Karl-Heinz Grundböck, der Sprecher des Innenministeriums.

Bei wie vielen der 267 amtsbekannten Dschihadisten in Österreich der neue Zusatz zum Paragrafen 33 zur Anwendung kommen könnte, oder schon gekommen ist, weiß aber auch das Innenministerium nicht. Das Staatsbürgerschaftsrecht sei im Hinblick auf die Gesetzgebung zwar Sache des Bundes, für die Vollziehung seien aber die Länder zuständig, sagt Grundböck. Daher gebe es keine zentralen Daten zur Verleihung von Staatsbürgerschaft oder deren Entzug.

Auch Kurz will Dschihadisten ausbürgern

Fest steht dafür, dass nicht nur FPÖ-Kandidat Hofer die bestehenden Sanktionen für Auslandskämpfer gerne verschärfen würde. Es gibt viele Menschen, die danach rufen, IS-Unterstützer auszuweisen – oder sie erst gar nicht wieder ins Land zu lassen. Die argumentieren: Wer sich in den Dienst eines mordenden Pseudostaates stellt, der der ganzen Welt den Krieg erklärt hat, verwirkt sein Recht auf einen Platz in seinem Ursprungsstaat, jeden Anspruch auf dessen Schutz und Fürsorge.

Außenminister Sebastian Kurz fordert schon seit Anfang 2015 eine internationale Diskussion über die Bestimmungen, die eine Ausbürgerung von einfachen Staatsbürgern verhindert. Laut Presse regte er zuletzt im Jänner 2016 „auf europäischer Ebene an, dass Dschihadisten auch dann die Staatsbürgerschaft verlieren können, wenn sie dadurch staatenlos werden“. Das Thema habe es auf die Agenda der EU-Außenminister geschafft, hieß es damals. Es müsse aber freilich auch noch das Europaratsabkommen geändert werden.

Was aus dem zunächst so einfach wie einleuchtend klingenden Vorstoß wurde, ist nicht bekannt, das Außenministerium hat eine entsprechende Anfrage von NZZ.at nicht beantwortet. Österreichische Völkerrechtler – außerhalb des Außenministeriums – zweifeln jedoch daran, dass sich die Verschärfung umsetzen lässt, ohne internationale Verpflichtungen zu verletzten.

Hohe völkerrechtliche Hürden

Das Übereinkommen des Europarates ließe sich laut Angaben des Linzer Völkerrechtlers Sigmar Stadlmeier möglicherweise verändern, ist aber keineswegs die einzige rechtliche Hürde. Eine Verschärfung würde auch gegen mehrere UN-Verträge verstoßen: Stadlmeier nennt den UN-Pakt über bürgerliche und politische Rechte, sein Grazer Kollege Wolfgang Benedek die UN-Konvention zur Verringerung von Staatenlosigkeit als Beispiel.

Wolfgang Benedek hält den Vorstoß deshalb für einen „populistischen Vorschlag“, der nicht auf seine rechtliche Machbarkeit überprüft wurde. „Man kann nur entziehen, wenn eine Staatsbürgerschaft bleibt“, sagt der Leiter des Instituts für Völkerrecht und Internationale Beziehung an der Universität Graz  und verweist auf den Schiffbruch, den vor kurzem die französische Regierung in Sachen Ausbürgerung erlitten hat.

François Hollande wollte die Verfassung ändern, um verurteilte Terroristen ausbürgern zu können. Die von Sozialisten dominierte Nationalversammlung und der konservative Senat konnten sich nicht darauf einigen, ob das nur für Doppelstaatsbürger oder alle gelten sollte. Nach einem erbitterten Streit, im Zuge dessen die Justizministerin zurücktrat, zog Hollande seinen umstrittenen Plan zurück.

Großbritannien als Vorbild?

Als Gegenbeispiel könnte man Großbritannien anführen. Die britische Regierung kann seit Mai 2014 nicht nur verurteilte Terroristen, sondern auch Terrorverdächtige ausbürgern, wenn ihre Staatsbürgerschaft den „zentralen Interessen des Vereinigten Königreich schadet“. Das gilt sogar für Staatsbürger ohne weitere Nationalität, sofern sie erst als Erwachsene Briten wurden.

Diese Waffe ist so scharf, dass selbst die konservative Innenministerin Theresa May versprach, sie bei einfachen Staatsbürgern nur anzuwenden, wenn sie die Möglichkeit hätten, eine andere Staatsangehörigkeit zu erwerben. Die Kritiker hat das nicht beruhigt, wie der deutsche Verfassungsblog zusammenfasste:  Sie warnten vor allem vor einer Erosion des Rechtsstaates, weil gerade Betroffene im Ausland kaum ihre Verfahrensrechte nutzen könnten.

Großbritannien eignet sich aber nicht nur auf Grund dieser Kritik kaum als Vorbild für Österreich. Es hat sein Staatsbürgerschaftsgesetz auch unter anderen völkerrechtlichen Vorzeichen verschärft: Wolfgang Benedek zufolge hat Großbritannien – im Unterschied zu Österreich – das Europaratsabkommen zur Vermeidung der Staatenlosigkeit gar nicht ratifiziert – und die Konvention der UN nur mit Vorbehalt. Das habe London „einen gewissen Spielraum“ gelassen.

Menschenrecht auf Staatsangehörigkeit

Die internationalen Bemühungen zur Vermeidung von Staatenlosigkeit gebe es aus gutem Grund, sagt Benedek und erinnert: Gemäß Artikel 15 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte hat jeder Mensch das Recht auf eine Staatsangehörigkeit. Davon abgesehen könnte die Ausbürgerung von Dschihadisten ohne zweite Nationalität fatale Nebenwirkungen haben. Benedek weist etwa darauf hin, dass die Betroffenen dann auch keine Verpflichtungen mehr gegenüber dem Staat hätten, „was negative Folgen haben könnte“.

Der Völkerrechtsexperte gibt weiter zu Bedenken, dass eine Ausbürgerung nicht nur die Zielperson, sondern auch dessen – möglicherweise unbescholtene und/oder besonders schutzbedürftige – Angehörige staatenlos machen könnte. Und er warnt: „Wenn diese Maßnahme gegenüber Dschihadisten ergriffen wird, dann besteht die Gefahr, dass zukünftig auch andere Gruppen darunter fallen.“ Sie erinnere ihn an „dunkle Zeiten der Ausbürgerung von Juden oder nichtweißen Südafrikanern“.

Benedeks Fazit lautet deshalb: „Die Präventionswirkung ist völlig ungewiss, als Sanktion erscheint die Maßnahme unverhältnismäßig und wirft Probleme der Gleichbehandlung auf.“

IS als Staat anerkennen?

Heißt das, wer IS-Kämpfer ohne zweite Nationalität ausbürgern will, befürwortet eine Anerkennung des IS als Staat, wie es ATV-Journalist Martin Thür am Sonntag Norbert Hofer unterstellt hat?

Das wäre ein radikaler, aber nicht undenkbarer Weg. Es lässt sich schließlich argumentieren, dass der IS drei klassischen Kriterien der Staatlichkeit genügt: Er verfügt über Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt. Das hat bereits alte juristische Diskussionen über den Staatsbegriff wiederbelebt, obwohl er ein viertes, in der Konvention von Montevideo festgelegtes Kriterium, nämlich die Fähigkeit zum Führen von Außenbeziehungen, nicht erfüllt.

Dass bisher aber kein prominenter Politiker (und erst recht kein ernstzunehmender Völkerrechtler) deshalb für eine Anerkennung des IS als Staat plädiert, hat aber wohl noch ganz andere Gründe: vor allem Rücksicht auf die (international anerkannten) Staaten, auf deren Territorium sich der IS  breitgemacht hat, und natürlich Angst vor einer Aufwertung der Terrormiliz.

Das Problem lässt sich nicht ausbürgern

Entsprechend vehement wehrt sich Hofers Sprecher gegen die Darstellung, sein Chef befürworte die Anerkennung des IS als Staat. „Das ist natürlich Schwachsinn“, sagt Martin Glier. Zu den völkerrechtlichen Hürden, die einer Gleichbehandlung von Angehörigen fremder staatlicher Armeen und IS-Kämpfern entgegenstünden, könne er nichts sagen, er sei schließlich kein Jurist. Aber „wenn Verträge nicht gut sind, muss man sie halt ändern“.

Theoretisch ist das möglich, praktisch aber wenig wahrscheinlich. Je größer der Kreis der Unterzeichner eines internationalen Vertragwerks, desto unwahrscheinlicher wird es, dass ein kleines Land wie Österreich eine Änderung erwirken kann. Alternativ könnte man die Verträge natürlich auch kündigen. Das würde allerdings als Signal des „Rückzuges aus der Staatengemeinschaft“ gewertet, gibt Benedek zu bedenken.

Last but not least könnte man aber auch einfach zu dem Schluss kommen, dass Ausbürgerung das Problem nicht löst, sondern nur verschiebt. Wenn schon Österreicher in Syrien und dem Irak morden, wäre es eigentlich das mindeste, was wir tun können, diesen Staaten nicht auch noch die Verantwortung für die strafrechtliche Verfolgung, Deradikalisierung und Resozialisierung dieser ausländischen Mörder aufzubürden.