Ein Reformpaket des Justizministers soll die Kontrolle des Strafvollzugs verbessern. Kann das gelingen?

von Moritz Moser / 09.12.2014

Das Justizministerium plant nach mehreren Skandalen die Auflösung der Vollzugsdirektion. Die Reform, die zum Teil alte Strukturen zurückbringt und ohne finanziellen Mehraufwand gelingen soll, läuft Gefahr, zur reinen Kosmetik zu verkommen.

Justizminister Wolfgang Brandstetter muss mit begrenzten Mitteln eine Reform der österreichischen Justizanstalten durchführen. Vorfälle wie die Verwahrlosung eines Insassen der Strafanstalt Stein und die Misshandlung von minderjährigen Untersuchungshäftlingen haben das Bundesministerium für Justiz (BMJ) und die für den Strafvollzug zuständige Vollzugsdirektion wiederholt unter Druck gesetzt. Die Wende sollen die Gesetzesänderungen bringen, die kürzlich den Justizausschuss des Nationalrats passiert haben. „Sieben Reformvorhaben“, so eine Aussendung der Parlamentsdirektion, habe der Justizminister dem Parlament vorgelegt, darunter die Gebührenbefreiung für Minderjährige in Familienrechtsverfahren und die Adaption von Tatbeständen des Völkerstrafrechts für das Strafgesetzbuch.

Zurück zu den Wurzeln

Der zentrale Punkt des Reformpakets, der unter dem etwas sperrigen Titel „Strafvollzugsreorganisationsgesetz 2014“ beschlossen werden soll, bringt auf den ersten Blick vor allem die Rückkehr zu alten Strukturen. Die Vollzugsdirektion, bisher für die Haftanstalten zuständig, soll durch ebenjene Generaldirektion für den Strafvollzug ersetzt werden, die sie 2007 abgelöst hatte. Die damalige Justizministerin Karin Gastinger (BZÖ) hatte versprochen, die damals neue Behörde werde durch die „Zusammenführung der Dienst- und Fachaufsicht“ zur „Schaffung von klaren Schnittstellen, klarer Verantwortung und kurzen Entscheidungswegen“ führen.

Sieben Jahre später wird mit ähnlichen Argumenten die Wiedereinführung der Generaldirektion gerechtfertigt. Die neue alte Struktur schaffe die „gesetzlichen Grundlagen für eine einheitliche, zentrale Steuerungsebene mit verkürzten Entscheidungswegen“. Eine „klare Trennung der strategischen Agenden vom operativen Bereich“ werde außerdem die Fortentwicklung des Vollzugs ermöglichen.

Die Generaldirektion soll im Justizministerium angesiedelt sein, was mit einer Verkürzung des Weisungsweges begründet wird. 2007 hatten die Regierungsparteien ÖVP und BZÖ Kritik der Opposition im Justizausschuss mit Verweis auf die Wichtigkeit eines Instanzenzuges zwischen Vollzugsdirektion und Ministerium zurückgewiesen.

Projekt mit vielen Fragezeichen

Das Ministerium verspricht sich von der Neuregelung „qualitative Verbesserungen in Organisation und Struktur“. Das Ressort will dafür mit personellen Umschichtungen arbeiten, mit „besonderen finanziellen Auswirkungen“ wird nicht gerechnet. Auch das BKA hielt bei der Begutachtung fest, es gehe davon aus, „dass die Organisationsänderung keine personelle Ressourcenvermehrung nach sich zieht.“

An ein Nullsummenspiel des Justizministeriums scheinen allerdings nicht alle in der Bundesverwaltung zu glauben. Der Rechnungshof übte im Begutachtungsverfahren heftige Kritik an den Plänen des BMJ. Es bestehe „keine zahlenmäßig belegte Plausibilisierung oder ausreichende Darstellung der zu erwartenden Personal- und Entwicklungskosten“. Es sei auch unklar, wie und wo das Justizressort wie versprochen zwei Funktionsposten einsparen wolle. Für die Rechnungsprüfer war außerdem nicht nachvollziehbar, warum das BMJ die Mitarbeiter der Vollzugsdirektion übersiedeln will. Diese befänden sich bereits jetzt in räumlicher Nähe zum Ministerium, ein Umzug würde nur weitere Kosten verursachen.

Im Begutachtungsverfahren hatte das Justizministerium eine unzulängliche wirkungsorientierte FolgenabschätzungDie wirkungsorientierte Folgenabschätzung ist ein zum 1. Jänner 2013 eingeführtes Wirkungscontrollinginstrument der österreichischen Bundesverwaltung. Gesetze, Verordnungen und Staatsverträge sollen so rechtzeitig auf ihre Auswirkung auf den Bundeshaushalt überprüft werden, um Ausgabenüberschreitungen rechtzeitig zu verhindern. Die WFA ist eine Voraussetzung, um ein Gesetzesvorhaben in Begutachtung schicken zu können. (WFA) vorgelegt. Dieses Instrument soll dabei helfen, die Auswirkungen eines Gesetzesvorhabens auf den Haushalt im Voraus abzuschätzen. Eine unvollständige WFA stellt einen Verstoß gegen das Bundeshaushaltsgesetz dar. Der dahingehenden Kritik von Rechnungshof, Bundeskanzleramt und Finanzministerium habe man mittlerweile entsprochen und eine modifizierte WFA eingebracht, so das BMJ gegenüber NZZ.at.

Das Reformvorhaben des Justizministers fiel in der Begutachtung aber auch in anderen Punkten durch. Der Verfassungsdienst im Bundeskanzleramt bemängelte nicht nur Beistrichfehler, sondern auch den Plan, das Bundesministerium für Justiz zur obersten Vollzugsbehörde zu machen. Dass ein Ministerium verfassungsrechtlich kein Organ sein kann – diese Stellung kommt dem Minister zu – stört das BMJ nach wie vor nicht. Man habe sich im Hinblick auf eine einheitliche Wortwahl dafür entschieden, die Formulierung beizubehalten.

Alter Wein in neuen Schläuchen

Viele kleine und große Mängel an der Vollzugsreform hinterlassen den Eindruck einer Schnellschussaktion. So ist nach wie vor unklar, wie genau die neue Generaldirektion in das Ministerium eingegliedert werden soll. Selbst die Stellung des Leiters der Generaldirektion in der Hierarchie des Hauses steht noch nicht fest. Man befinde sich, so das BMJ, noch in Abklärung mit dem Bundeskanzleramt (BKA), plane aber, ihn auf Sektionsleiterebene anzusiedeln.

Das BMJ selbst ist sich zwar sicher, durch „die organisatorische Neuausrichtung verbunden mit personellen Umschichtungen“ qualitative Verbesserungen erreichen zu können. Der Rechnungshof glaubt jedoch, „dass die geplanten organisatorischen Änderungen alleine keine Verbesserung im Betreuungsbereich des Vollzugs bewirken“ werden.

Die Vollzugsdirektion wurde 2007 ebenso unter Zeitdruck ins Leben gerufen wie nun ihre Nachfolgerin. Damals stand das Ende der schwarz-orangen Koalition bevor, die ihre Justizreform vor dem Ende der Legislaturperiode durch den Nationalrat bringen wollte. Jetzt zwingen Probleme im Straf- und Maßnahmenvollzug den Minister zum Handeln. Zweifel an der Aufbruchsstimmung, die sein Ressort verbreiten möchte, sind angesichts der budgetären Zwänge und des im Großen und Ganzen zahlenmäßig wie personell gleichbleibenden Verwaltungsapparats angebracht. Mit einer Reform der Aufsichtsbehörde gehen außerdem keine automatischen Verbesserungen im Vollzug selbst einher, auch wenn der Titel des Gesetzes das verspricht. Schon Brandstetters Vorgängerin Gastinger musste sich daher den Vorwurf gefallen lassen, im Strafvollzug außer einer Organisationsänderung keine Verbesserungen erreicht zu haben.