Jeramey Jannene/flickr

Oh du mein Österreich

Mit deutschem System den Förderungs-Wildwuchs eindämmen

Meinung / von Matthäus Kattinger / 28.07.2016

Laut Budgetplan 2014/2017 sollten schon 2015 jährlich 500 Millionen Euro bei Förderungen eingespart werden. Angesichts des sofortigen Einknickens der Regierung vor den Lobbys bleibt das budgetärer Wunschtraum – wie bei der ventilierten Aufhebung der Diesel-Begünstigung zu sehen war. Wie es gehen könnte, zeigt das deutsche Subventions-Regime, das viel stärker auf objektive Kriterien als auf vordergründige Klientel-Begünstigung setzt.

Nun ist Österreich längst nicht jener „Subventions-Weltmeister“, den die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung (VGR) aus ihm macht. Weil dort auch Zuschüsse an Bundesbahnen, Verkehrsbetrieben, Spitälern und Siedlungswasserwirtschaft als Förderung bilanziert werden, käme Österreich laut VGR auf Förderungen von 6,6 Prozent des BIP (Zahlen für 2014). Selbst die 5,5 Prozent im weniger von Bankenhilfen belasteten Jahr 2013 liegen noch um einiges über dem EU-28-Schnitt von 4,8 Prozent des BIP.

Beschränkt man sich auf Förderungen an Unternehmen, reduziert diese um Vermögensübertragungen (wie Bankenhilfen), dann läge Österreich (Zahlen für 2013) mit 1,4 Prozent des BIP nur noch 0,2 Prozentpunkte über dem EU-28-Schnitt. Wie es in der vom Budgetsprecher der Grünen, Bruno Rossmann, beim Budgetdienst des Parlaments in Auftrag gegebenen Auswertung heißt, habe sich Österreich in den letzten Jahren langsam dem EU-Schnitt angenähert, denn 2006 habe der Abstand noch 0,5 Prozentpunkte betragen.

Die Qualität ist unser Hauptproblem

Die Höhe der Subventionen/Förderungen bzw. deren Angemessenheit im EU-Vergleich sind aber ohnedies nicht das Hauptproblem des österreichischen Förderungssystems. Diesem mangelt es vor allem an Effizienz, Anreizgestaltung, Evaluierung und Nachhaltigkeit. Kein Wunder, ist das System doch ein historisch gewachsenes willkürliches Geflecht, das zudem ein getreues Abbild der Stärken von Parteien, Sozialpartner, Länder und anderer Lobbyisten ist. So spiegelt sich etwa die Lust der Politiker am Verteilen von Förderungen in absurden Aufsplitterungen, legen etliche Maßnahmen die Schwäche der politischen Durchsetzung bloß (statt nachteiliges Verhalten zu sanktionieren, wird eine Minderheit von „Gutwilligen“ gefördert) bzw. dienen der Regierung als Alibi dafür, „ohnedies etwas zu tun“.

All das bestätigt die Aufgabenreform- und Deregulierungskommission (ADK). Die Untergruppe „Förderungen“ spricht von einem „beträchtlichen Potential“ für Verbesserungen. Das beginnt bei der fehlenden Abstimmung sowohl zwischen den als auch innerhalb der Gebietskörperschaften (Mehrfachförderungen, Ineffizienzen), setzt sich fort in Mängeln der Strategie, dem Fehlen der Wirkungsorientierung, Defiziten in Fördergewährung, -Abwicklung und -Kontrolle bis hin zu viel zu seltenen Evaluierungen der gewährten Förderungen.

Der Vergleich macht sicher

Schon wenn man die jüngsten Subventions-Berichte an die Parlamente in Wien und Berlin vergleicht, tun sich Welten auf. Da der Förderungsbericht 2014 der österreichischen Regierung, dort der Subventionsbericht 2013–2016 für Deutschland. Abgesehen von der deutlich höheren Aktualität des deutschen Berichtes (durch Einbeziehung der Budgetansätze für 2016) unterscheiden sich die Datensammlungen schon in der Art des Zuganges. Während dem deutschen Bericht nicht nur fünf eng beschriebene Seiten über Grundsätze („Subventionsbegriff und Subventionspolitik“) vorangestellt sind, werden danach ausführlich die wesentlichen Leitlinien der Subventionspolitik (Befristung, Degression, Zusammenspiel beider, Evaluierungen und Nachhaltigkeitsprüfung) besprochen und deren Umsetzung analysiert.

Ähnliches ist im österreichischen Förderungsbericht nicht zu finden. Dieser geht nur kurz auf die zitierten kursorischen Empfehlungen der Aufgabenreform- und Deregulierungskommission, verweist dann bezüglich den Grundsätzen der Vergabe von Förderungen auf die 2014 kundgemachten Allgemeinen Rahmenrichtlinien des Bundes für die Gewährung von Förderungen aus Bundesmitteln.

Im Vergleich zu Deutschland sind das übrigens bestenfalls Quasi-Richtlinien mit viel zu großen Ermessenspielräumen bei offensichtlich bewusst rudimentärer Kontrolle.

Degressive Förderungen gegen Gewöhnungseffekte

Ich möchte den deutsch-österreichischen Qualitätsunterschied an zwei Punkten erläutern. Das ist einerseits die in Österreich praktisch kaum vorhandene Degression bei direkten Förderungen (zur Vermeidung von Gewöhnungseffekten), andererseits die bei uns nur in Ausnahmefällen vorgenommene Evaluierung von Förderungen.

Während degressiv gestaltete Förderungen (ob jetzt beim Hilfeempfänger oder bei den jeweiligen Budgetansätzen) in Österreich kaum zu finden sind, sind in Deutschland immerhin zwölf von 63 möglichen direkten Finanzhilfen (also 19 Prozent) degressiv gestaltet. In einzelnen Fällen haben sich auch Kombinationen von degressiver Ausgestaltung und Befristung bewährt.

Noch größer ist der Unterschied in der Evaluierung. So wurden in Deutschland bei 63 gewährten Formen der Finanzhilfe 76 Prozent der Förderprogramme evaluiert (davon zwei Drittel extern, ein Drittel intern), gemessen am Förderungsvolumen waren es sogar 86 Prozent. Die Form der Evaluierung ist natürlich Kosten-Nutzen-abhängig; so kommen bei „finanziell unbedeutenden Maßnahmen“ nur interne Prüfungen in Betracht. Die Erfolgskontrolle erstreckt sich von der Überprüfung des bestimmungsgemäßen Einsatzes der Mittel über eine Ergebnisanalyse samt Zielerreichungskontrolle mit Soll-Ist-Vergleich bis zu Vergleichen eines Referenzszenarios mit einem Maßnahmen-Szenario.

Rechnungshof zur Forschungsförderung

Die österreichische Realität sieht leider ganz anders aus – wie der jüngste Rechnungshofbericht zur Forschungsförderung zeigt. Demnach waren in allen Bundesministerien in Summe 113 Organisationseinheiten sowie zehn Förderagenturen (FFG, FWF, AWS etc.) mit F&E-Angelegenheiten befasst. Bei den Ländern waren es 103 Organisationseinheiten und 14 Agenturen. In Summe waren dafür 811 Personen (Vollzeitäquivalente) mit einem Personalaufwand von rund 58 Mio. Euro beschäftigt. Insgesamt gab es im Prüfzeitraum 136 Forschungsprogramme von Bund (87) und Ländern (49), was der Rechnungshof als „Programmdschungel“ bewertet.

„Kongeniale“ Partner dieses Wildwuchses sind quasi jene – zahlreichen – Förderprogramme, die anderen politischen Zielen zuwiderlaufen, etwa die Vielfalt der umweltschädlichen Subventionen in Österreich. So hat eine Studie des Wifo (im Auftrag des Klima- und Energiefonds) für Österreich ein jährliches Volumen von 3,8 bis 4,7 Milliarden Euro an (vorwiegend indirekten) Förderungen ergeben, die schädlich für die Umwelt sind.

An der Spitze steht die steuerliche Begünstigung von Diesel (640 Millionen Euro), dahinter folgen Pendlerpauschale (560 Millionen), Privilegien für Produzenten von Energieerzeugnissen (535 Millionen), Energieabgabenvergütung für energieintensive Industrien (450 Millionen), Kerosin-Befreiung von der Mineralölsteuer (330 Millionen) und Begünstigung der pauschalen Dienstwagenbesteuerung (225–420 Millionen).

Jede Förderung sucht sich ihre Trittbrettfahrer

Wie aber die Sündenfälle korrigieren, Förderungen rückgängig machen? Kaum etwas ist so stark in Österreich wie das vermeintliche Gewohnheitsrecht. Wenn da noch die Lobbys entsprechend stark sind, gar die profitierende Gruppe besonders groß ist, geht kaum mehr was. Wie die jüngsten Reaktionen auf die von Umweltminister Andrä Rupprechter in die Diskussion geworfene  Aufhebung der Mineralölsteuerbegünstigung für Diesel zeigt. Ureigentlich war diese ja ein verschämt-verdecktes Privileg für Bauern und Transportwirtschaft; dieses führte durch die nicht gruppenspezifische Ausgestaltung aber dazu, dass Österreich zum vorübergehenden Weltmeister bei Diesel-PKW wurde. Frei nach Jean Baptist Say: Jede Förderung sucht sich ihre Trittbrettfahrer.

Mit welchen Argumenten der Privilegienabbau verhindert werden soll, demonstrieren die Autofahrerklubs. So sieht der ARBÖ nicht nur eine „neue Abzocke für Autofahrer“, sondern macht sich – Krokodilstränen vergießend – sogar Sorgen um den Finanzminister. Denn mit einer auf Benziner-Niveau angehobenen Mineralölsteuer für Dieselfahrzeuge „würden dem Staat enorme Einnahmen entgehen“. Fehlt nur noch die Forderung, die Förderung des (einseitigen) Tanktourismus in die Verfassung zu schreiben?

Der ÖAMTC will gar in der Anhebung der Mineralölsteuer von Diesel „ein soziales Problem“ sehen. Denn 90 Prozent der Haushalte mit Kindern besäßen – wie 95 Prozent der Haushalte in Orten unter 10.000 Einwohnern – ein Auto; zugleich aber sind 57 Prozent aller in Österreich zugelassenen Autos Diesel-angetrieben! Ob sich daraus gar ein mineralölhaltiger Klassenkampf bei den Autofahrerklubs entwickelt? Grund für die Benziner unter den Mitgliedern gäbe es ja, sind sie doch offensichtlich für die Klubs Mitglieder zweiten Grades.

Da hilft nur die Abrissbirne

Nun weiß jeder, der jemals ein sanierungsbedürftiges Haus renoviert hat, dass es in der Regel ungleich günstiger kommt, den bestehenden Bau niederzureißen und neu zu beginnen. Dies gilt umso mehr für das österreichische Fördersystem mit seinem institutionellen Wildwuchs, seinen kontraproduktiven Einzelmaßnahmen mit teilweise widersprüchlichen Ausformungen und den nur selten erkennbaren Anreizstrukturen. Wo, wenn nicht hier, wäre im Sinne eines „Zero Budgeting“ ein völliger Neuanfang (der viele Diskussionen erübrigen und Widerstände gegenstandslos machen würde) sinnvoll? Bei einem derart neu aufgestellten System für Förderungen und Subventionen könnte Österreich durchaus am deutschen Wesen genesen.