Roland Schlager/APA

Parteienfinanzierung

Nachhilfe für den Gesetzgeber: Das Parteiengesetz muss nachgebessert werden

Gastkommentar / von Hubert Sickinger / 26.11.2015

Der erste Kontrollzyklus der Parteifinanzen ist abgeschlossen: Nach überraschend langer Prüfung der Rechenschaftsberichte der Parteien für das Jahr 2013 durch den Rechnungshof liegen nun auch fast alle Entscheidungen des Unabhängigen Parteien-Transparenz-SenatsDie Prüfung durch den Rechnungshof dauerte vor allem bei den großen Parteien (SPÖ, ÖVP, FPÖ) bis zum Juli 2015, entsprechend lange dauerte die Veröffentlichung der Rechenschaftsberichte, die hier zu finden sind. Der UPTS veröffentlichte seine Bescheide auf seiner Webseite. Bei der SPÖ ist noch die mögliche Sanktionierung einer Nichtnennung eines Parteiunternehmens durch die Kärntner SPÖ offen; da die Sanktion die Landespartei betreffen würde und diese noch anzuhören war, wird über dieses Thema separat entschieden werden. (UPTS) vor. Obwohl insgesamt Geldbußen von fast einer Million Euro verhängt wurden (fast ausschließlich wegen Überschreitungen der zulässigen Wahlwerbungskosten bei der Nationalratswahl 2013), werden einige grobe Lücken im Regelungssystem mittlerweile sehr deutlich.

In einigen Bereichen wurden dadurch Bedenken gegenüber der Effektivität des vorgesehenen Kontroll- und Sanktionssystems von der nunmehrigen Praxis bestätigt, in einigen Bereichen lieferten Rechnungshof und UPTS allerdings auch nicht „unvorhergesehene“ Regelungslücken. In den folgenden Tagen gibt es hier in einer kleinen Serie einen Überblick über die vordringlichsten Aufgaben für den Gesetzgeber.

Keine Sanktionen für fehlende Rechenschaftsberichte

In diesem ersten Beitrag geht es um die Basics: Das Kontroll- und Sanktionensystem des Parteiengesetzes (PartG 2012) beruht darauf, dass die politischen Parteien ihre Rechenschaftsberichte an den Rechnungshof übermitteln. Was passiert aber, wenn eine politische Partei überhaupt keinen Rechenschaftsbericht abliefert?

Was passiert, wenn eine Partei überhaupt keinen Rechenschaftsbericht abliefert?

Gesetzlich ist jede existierende politische Partei unabhängig von ihrer Vertretung in Parlamenten oder vom Bezug staatlicher Parteienfinanzierung dazu verpflichtet, von zwei Wirtschaftsprüfern testierte Rechenschaftsberichte über ihre Einnahmen und Ausgaben sowie über ihre Unternehmensbeteiligungen und (oberhalb bestimmter Schwellwerte) über Spenden, Sponsorings und Inserate abzugeben. Jede politische Partei muss sich außerdem an die Begrenzung von Wahlwerbungskosten (von sieben Millionen Euro pro Wahl ab deren formeller Ausschreibung) und bestimmte Formvorschriften (Veröffentlichung ihrer Satzungen im Internet) halten.

Allerdings sieht das Parteiengesetz nur für unvollständige RechenschaftsberichteEtwa Mängel in der Einnahmen-Ausgaben-Rechnung oder der Liste ihrer Unternehmensbeteiligungen oder für nicht deklarierte Spenden und Sponsorings Sanktionen vor, die teilweise sogar sehr hoch ausfallen können, um abschreckend zu wirken. Für den Fall aber, dass gar kein Rechenschaftsbericht erstellt wird, sieht das Gesetz hingegen bemerkenswerter Weise gar keine Sanktion vor.

Für den Fall aber, dass gar kein Rechenschaftsbericht erstellt wird, sieht das Gesetz gar keine Sanktion vor.

Juristisch wäre im Falle der Nichtablieferung eines Rechenschaftsberichts durch eine dazu verpflichtete Partei zwar ein Größenschluss denkbar: Wenn schon die Unvollständigkeit eines Rechenschaftsberichts mit Geldbußen bedroht ist, müssten diese wohl auch für das pflichtwidrige völlige Fehlen eines Rechenschaftsberichts anwendbar sein. Der Rechnungshof hat allerdings keinen einzigen Fall einer Nichtablieferung eines Rechenschaftsberichts durch eine offenkundig existente politische Partei dem Parteientransparenzsenat gemeldet. Bei der Lektüre der veröffentlichten Entscheidungen des UPTS kommt man außerdem nicht um den Schluss umhin, dass dieser ein derartiges Verfahren vermutlich eingestellt hätte.

Ludwig Adamovich Jun. ist Vorsitzender des UPTS.
Credits: Robert Jäger/APA

Nur im Nationalrat oder in einem Landtag vertretene Parteien übermittelten tatsächlich fristgerecht (teils nach gesetzlich möglicher Verlängerung der Frist bis Ende Oktober 2014) ihre Rechenschaftsberichte an den Rechnungshof, nämlich SPÖ, ÖVP, FPÖ, Grünen, Team Stronach, NEOS, KPÖ und die beiden Tiroler Regionalparteien Vorwärts Tirol und Bürgerforum Tirol – Liste Fritz. Das 2013 aus dem Nationalrat ausgeschiedene und seither nur noch im Kärntner Landtag vertretene BZÖ gab seinen Bericht für 2013 erst mit starker Verspätung am 27. Februar 2015 ab.

Ein bemerkenswerter Fall fehlt, nämlich die Freiheitlichen in Kärnten (bis Mitte 2013 FPK); deren Finanzen hätten allerdings wohl in den Rechenschaftsbericht der FPÖ aufgenommen werden müssen. Dieses Fehlen wurde interessanterweise vom Rechnungshof allerdings nicht beanstandet.Siehe FPÖ: Ein Rechenschaftsbericht mit Lücken. Laut Medienberichten war die „Fusion“ der Kärntner FPÖ-Landesgruppe mit den bisher eigenständigen Freiheitlichen in Kärnten (FPK) eine Selbstauflösung der FPK plus kollektivem Übertritt Mitte 2013, offenkundig wurden aber Personal, Verträge und Landes-Parteienförderung lückenlos mit übernommen. Für das gesamte Jahr 2013 wies die FPÖ in ihrem Rechenschaftsbericht aber nur die mickrigen Finanzen der bisherigen Landesgruppe aus. Dass dies nicht der (wohl auch juristischen) Realität entsprechen kann, kann man daran sehen, dass die FPK bzw. nun „Die Freiheitlichen in Kärnten-FPÖ“ wegen des Bezugs ihrer jährlichen Förderung des Landes Kärnten aufgrund der landesrechtlichen Bestimmungen jährlich auch einen von einem Wirtschaftsprüfer testierten Rechenschaftsbericht dem Amt der Landesregierung übermitteln muss(te). Für das Jahr 2012 zeichnete für diesen Rechenschaftsbericht noch die FPK verantwortlich, den Rechenschaftsbericht für das Jahr 2013 lieferte im Juni 2014 aber (ohne irgendeinen Hinweis auf rechtliche Diskontinuitäten) nun die FPÖ ab. Neben diesen „etablierten“ Parteien sind aber noch zahlreiche weitere Kleinparteien aktiv, für die diese Verpflichtungen des Gesetzes ebenfalls gelten. Um eine Umgehung zu verhindern, sind sogar bloße „wahlwerbende Parteien“ (also auch Bürgerlisten zumindest im zeitlichen Umfeld der Gemeinderatswahlen, die 2013 allerdings nur vereinzelt stattfanden) zumindest für das Wahljahr zu dieser Rechenschaft verpflichtet. Nun mag es mehr als verständlich sein, dass „Miniparteien“ oder bloße Bürgerlisten sich nicht dem Aufwand der Prüfung durch zwei (!) Wirtschaftsprüfer unterziehen wollten, da diese möglicherweise mehr kosten kann, als diesen Gruppierungen an Geld zur Verfügung steht.

Reformbedarf

Dass die Nichterfüllung der Rechenschaftspflicht einen sanktionslosen „Kavaliersdelikt“ darstellt, kann aber trotzdem nicht im Sinne des Gesetzgebers sein. Das betrifft nicht nur politisch irrelevante Kleinparteien: Sogar für „etablierte“ Parteien könnte diese (planwidrige) Gesetzeslücke einen Anreiz darstellen, überhaupt keinen Rechenschaftsbericht abzuliefern – dann nämlich, wenn eine Erfüllung der Rechenschaftspflicht absehbar zu hohen Geldbußen führen würde.

Künftig könnte sich nämlich auch eine etablierte Partei auf den Standpunkt stellen, lieber die öffentliche Kritik auszuhalten (und gegenüber der Öffentlichkeit die Verweigerung mit einer vordergründigen Kritik an Ungereimtheiten im Parteiengesetz zu vernebeln), als eine hohe Strafe zu zahlen. Den Fall der Kärntner Freiheitlichen könnte man durchaus als einen ersten Testballon sehen.

Dem muss durch eine Novellierung des Pateiengesetzes ein Riegel vorgeschoben werden, die folgende Punkte beinhalten sollte:

  • Die Nichtablieferung eines Rechenschaftsberichts muss jedenfalls mit einer höheren Geldbuße bedroht sein als die bloße Unvollständigkeit eines Rechenschaftsberichts. Falls eine politische Partei staatliche Parteienfinanzierung (des Bundes, eines Landes oder einer Gemeinde) erhält, müsste zudem deren Auszahlung bis zur Erfüllung der Rechenschaftspflichten eingestellt werden.

Dass die Transparenz der Finanzen für alle Gruppierungen zu gelten hat, die sich am Parteienwettbewerb beteiligen, ist sachlich gut begründet: Warum sollten sich Gemeindeorganisationen von Parteien mit der (manchmal sicher lästigen) detaillierten Buchhaltung über ihre Einnahmen und Ausgaben beschäftigen müssen, bloße „Bürgerlisten“ (die lokal durchaus einflussreich sein können) hingegen über ihre Finanzierung nicht rechenschaftspflichtig sein? Und wenn eine Gruppierung den Anspruch stellt, eine „politische Partei“ zu sein, muss sie auch die damit verbundenen Verpflichtungen übernehmen.

  • Bei der Neuregelung müsste allerdings stärker zwischen staatlich finanzierten und in Parlamenten vertretenen Parteien und Kleinparteien mit einem nur geringen Umsatz differenziert werden. Für Letztere sollte eine weniger aufwändige Variante eingeführt werden: Für nicht in Parlamenten (auf Bundes- oder Landesebene) vertretene Kleinparteien sollte die Prüfung des Rechenschaftsberichts durch nur einen Wirtschaftsprüfer ausreichen.
  • Für bloße „wahlwerbende Parteien“ auf Gemeindeebene („Bürgerlisten“) könnte auch eine detaillierte Selbstdeklaration und Veröffentlichung der Einnahmen, Ausgaben und Wahlwerbungskosten für das Wahljahr (mit Überprüfungsmöglichkeit im Verdachtsfall auf Unvollständigkeit) ausreichen.

Nebeneffekt: Bereinigung der „Parteienliste“

Bei dieser Gelegenheit müsste auch die vom Innenministerium geführte Liste politischer Parteien bereinigt werden: Zwischen 1975 und dem 19. September 2015 wurden 1.027 politische Parteien angemeldet. Dies wurde möglich, weil die Anmeldung einer politischen Partei nahezu mühelos erfolgen kann: In der Fassung des Parteiengesetzes 1975 mussten Proponenten nur Satzungen, entsprechend den Statuten bei Vereinen, aber mit geringeren gesetzlichen Vorgaben, beschließen, im Innenministerium „hinterlegen“ und in einer periodischen Druckschrift veröffentlichen. Mit der Hinterlegung genoss die Partei Rechtspersönlichkeit. Ob auch die vorgesehenen Parteiorgane satzungskonform gewählt bzw. bestellt wurden (die Partei also auch zivilrechtlich handlungsfähig war), ob die Partei überhaupt noch existierte, interessierte niemanden – anders als bei Vereinen, wo die Vereinspolizei über die Einhaltung derartiger Bestimmungen wacht.

In einigen Fällen wurden Parteien gegründet, um günstigere Posttarife auszunutzen.

Der Verfassungsgesetzgeber von 1975 wollte bewusst keine Eingriffsmöglichkeiten der Vereinsbehörden schaffen – mit der seltsamen Konsequenz, dass verfassungswidrige Parteien, etwa im Falle nationalsozialistischer Wiederbetätigung, nicht etwa in einem Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren aufgelöst werden können, sondern juristisch einfach nicht existieren, was jede Behörde als Vorfrage selber klären muss. Viele Anmeldungen ab 1975 waren zudem reine Namensreservierungen (etwa der Großteil der „grünen“ und „alternativen“ Parteien aus den 1980er Jahren). Viele Kleinparteien existierten nicht lange, in einigen Fällen ging es nur um die Ausnutzung der damals für politische Parteien geltenden, stark ermäßigten Posttarife, die später im Zuge der Postliberalisierung abgeschafft wurden.

Das Parteiengesetz 2012 unterwirft nun alle politischen Parteien der Rechenschaftspflicht über ihre Finanzierung. Wegen der zahlreichen „Karteileichen“ regelt § 16 Abs 4 PartG, dass dies nur für politische Parteien gilt, die ab dem 1. Jänner 2000 angemeldet wurden, sowie für alle älteren Parteien, die seit Anfang 2000 (irgendwann) für Nationalrats-, Europa-, Landtagswahlen oder für irgendeinen Gemeinderat kandidiert haben. Nach § 1 Abs 5 können politische Parteien nun auch dem Innenministerium ihre freiwillige Auflösung bekannt geben. Das Innenministerium veröffentlicht seit 2013 eine Liste mit allen angemeldeten Parteien, interessanterweise aber ohne Berücksichtigung von Parteiauflösungen. Und weil Parteien in der Vergangenheit häufig ein Geheimnis um ihre Statuten gemacht haben, muss jede Partei die aktuelle Fassung ihrer „Satzung“ nun im Internet veröffentlichen.

Die Rechenschaftspflicht wird auf breitester Basis ignoriert.

Insgesamt wurden seit dem 1. Jänner 2000 318 Parteien gegründet (seit Inkrafttreten des neuen Parteiengesetzes im Juli 2012 waren es, hoffentlich im Wissen um die neue Gesetzeslage, immerhin 56). Für 2014 fallen wegen der Gemeinderatswahlen in mehreren Bundesländern wohl hunderte weitere „wahlwerbende Parteien“ unter die Rechenschaftspflicht. Auch wenn die Rechenschaftsberichte für 2014 derzeit erst vom Rechnungshof überprüft werden und noch nicht veröffentlicht sind, muss davon ausgegangen werden, dass auch diesmal die Verpflichtung zur Transparenz nur von den wenigen etablierten Parteien erfüllt werden wird. Die Rechenschaftspflicht wird auf breitester Basis ignoriert.

Dieses Problem kann sehr einfach gelöst werden:

  • Einerseits müsste, wie oben vorgeschlagen, die Rechenschaftspflicht für nicht-etablierte Akteure stark vereinfacht werden.
  • Andererseits sollte für alle politischen Parteien, die diese nicht erfüllen, als zwingende Folge die Streichung von der Liste der angemeldeten Parteien erfolgen und ihre Existenz damit erlöschen.

Positiver Nebeneffekt: Zahlreiche von „Karteileichen“ blockierte ParteibezeichnungenNach zivilrechtlichem Namensrecht müssen von politischen Parteien und von Vereinen nicht verwechselbare Namen gewählt werden. würden so wieder frei werden. Politisches Engagement würde damit nicht behindert, da politische Gruppierungen jederzeit auch einen Verein gründen könnten – zwar mit detaillierteren rechtlichen Vorgaben für ihre Statuten und gewissen Meldepflichten an die Vereinsbehörde, dafür aber mit viel weniger Auflagen für ihre finanziellen Angelegenheiten. Dann wären nur Gruppierungen auch rechtlich politische Parteien, für die dieser Rechtsstatus auch wirklich gedacht ist:

Eine politische Partei ist eine dauernd organisierte Verbindung, die durch gemeinsame Tätigkeit auf eine umfassende Beeinflussung der staatlichen Willensbildung, insbesondere durch die Teilnahme an Wahlen zu allgemeinen Vertretungskörpern und dem Europäischen Parlament, abzielt und deren Satzung beim Bundesministerium für Inneres hinterlegt ist.

Hier finden Sie Hubert Sickingers Artikel zu den Rechenschaftsberichten der Parteien →