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Flüchtlingskrise und Frontex

Neun Fragen zu den Grenzen Europas

von Christoph Zotter / 12.11.2015

In Europa werden Zäune aufgestellt, auch Österreich denkt darüber nach. Dabei sollte die EU-Außengrenze die einzige Strecke sein, die gesichert wird.

Ein paar Rollen Maschendraht auf die Ladefläche eines LKW gepackt. Zwei Soldaten, die ihn auf einer Wiese ausrollen. So sieht Grenzbau aus.

Am Mittwoch hat Slowenien nahe der kroatischen Grenze damit begonnen, einen Zaun aufzustellen. Die österreichische Regierung will bis Freitag entscheiden, ob sie in der Südsteiermark auch einen bauen lässt. Statt die EU-Grenzen zu schützen, gehen die Nationalstaaten in der Flüchtlingskrise eben eigene Wege.

Was ist aus der EU-Außengrenze geworden? Sollte sie nicht der Kontrollpunkt für alle sein? Und welche Rolle spielt Österreich in dem Versuch, eine gemeinsame Grenze zu definieren? Wir haben ein paar Antworten zusammengetragen.

1. Was ist das eigentlich, die Außengrenze?

Grundsätzlich ist die EU-Außengrenze dort, wo ein Mitgliedsland an eines grenzt, das nicht dazugehört. Für die Grenzkontrolle ist aber wichtig, ob ein Land zum sogenannten Schengenraum gehört oder nicht.

Wer die Verträge von Schengen unterschrieben hat, muss nach außen absichern und nach innen aufmachen. Dafür muss ein Land nicht einmal zur EU gehören, wie Norwegen, Island oder die Schweiz, die alle den Schengener Kodex unterzeichnet haben. Auf der anderen Seite gibt es Kontrollen zu EU-Ländern, die noch nicht ganz in den grenzfreien Raum aufgenommen wurden (oder werden wollten). Das sind Großbritannien, Irland, Rumänien, Bulgarien, Kroatien und Zypern.

Die folgende Karte soll einen groben Überblick geben und zeigt die Landgrenzen, an denen Grenzkontrollen durchgeführt werden dürfen. Die gestrichelte Linie markiert das Gebiet, in dem die Seegrenze intensiv gesichert wird (sie genau einzuzeichnen ist kompliziert). Nicht eingezeichnet sind Flughäfen – am Flughafen Wien befindet sich zum Beispiel eine Schengentransitzone – und die Regelungen für Mini-Enklaven wie Andorra oder San Marino.


Credits: Fabian Lang

2. Braucht man Grenzen überhaupt?

Ja. Zumindest arbeiten so gut wie alle staatspolitischen Theorien mit fixen Grenzen. „Jede Form von Gemeinschaft, die das legitime Monopol der Gewalt festschreibt, braucht eine Begrenzung nach außen“, sagt Vedran Dzihic, der am Österreichischen Institut für Internationale Politik (OIIP) arbeitet.

Die EU hat sich darauf geeinigt, die Grenzen zwischen ihren Mitgliedern wegzuwischen, wenn sie den sogenannten Schengener Kodex unterschreiben. Damit das funktioniert, muss sie ihre Grenzen nach außen definieren und die Personen und Waren auch dort kontrollieren. „Durch die Flüchtlingskrise ist das außer Kraft gesetzt worden“, sagt Dzihic. „Wenn sich einige Staaten nicht mehr daran halten, die Grenzen zu kontrollieren, gelangt das System an seine Grenzen.“

3. Wer schützt die Außengrenze?

Dafür sind noch immer die Nationalstaaten zuständig. Das heißt auch, dass sich in einigen wenigen Ländern entscheidet, wie viele Menschen Jahr für Jahr in den EU-Raum fliehen (im Moment sind das besonders Griechenland und Italien). Weil das großen Druck auf wenige erzeugt und die anderen von einer funktionierenden Außengrenze auch etwas haben, entstand in Brüssel vor zehn Jahren die Vision, dass sich alle EU-Mitglieder gemeinsam um die Grenze sorgen werden. Man gründete die „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union“. Bekannt ist sie unter dem Namen Frontières extérieures, kurz Frontex.

4. Was macht Frontex?

Der Plan war es, dass einmal alle Außengrenzen von Frontex geschützt werden, dass Österreicher an der griechisch-bulgarischen Grenze stehen und Franzosen an der finnisch-russischen. Eine neue supranationale Einrichtung, eine Superagentur, bei der alle mitmachen und die sich gegenüber den Nationalregierungen durchsetzen kann. Eine Strategie, eine Stimme, ein Standard, so war der Traum.

„Da sehe ich für die nächsten Jahre keine Aussicht auf eine rasche politische Einigung“, sagt Robert Strondl, der im österreichischen Innenministerium jene Abteilung leitet, die hierzulande die Zusammenarbeit mit Frontex koordiniert und Beamte losschickt. „Die Souveränität hat für die Mitgliedsstaaten nach wie vor einen hohen Stellenwert.“

Was von der Idee Frontex blieb, ist eine Mischung zwischen Thinktank und Koordinierungsstelle. Auf der einen Seite laufen im Warschauer Büro die Grenzdaten aller Mitgliedsländer zusammen, man erstellt Risikoanalysen, versucht die Fluchtrouten zu verstehen. Auf der anderen Seite kann jedes Land mit einer EU-Außengrenze bei Frontex um Hilfe ansuchen. Dann werden aus anderen Ländern eigens ausgebildete Polizisten geschickt, dazu gibt es auch Technik.

„Das ist nicht nur altruistisch, wir wollen damit auch die Lage in Österreich verbessern“, sagt Strondl. „Das ist nicht irgendeine Außengrenze. Das ist auch unsere Außengrenze.“

5. Was macht Österreich?

Relativ viel. 180 österreichische Polizisten sind für einen Pool ausgewählt und könnten theoretisch entsendet werden. Das sind rund 14 Prozent aller EU-weit an Frontex gemeldeten Beamten, in absoluten Zahlen liegt man damit an fünfter Stelle. Rund 30 Österreicher sind durchschnittlich im Einsatz, sagt Robert Strondl, die meisten davon in Griechenland. Sie standen aber auch an der ungarisch-serbischen Grenze, bevor der Zaun gebaut wurde.

Wohin es geht, hängt erstens davon ab, welches Land um Hilfe bittet. Zweitens kann sich jeder seine Schwerpunkte suchen, auch da handle man durchaus aus Eigeninteresse, heißt es aus dem Innenminsterium. Konkret heißt das derzeit Griechenland, aus Kroatien gab es keine Anfrage.

Die Polizisten werden dabei weiter von Österreich bezahlt, nur die Reisekosten werden von Frontex ersetzt. Dazu stellt Österreich einen Hubschrauber, acht Wärmebildsuchkameras und zwei sogenannte Schengenbusse bereit. Die Kontrolle des Mittelmeer fällt für Österreich aus, weil man erst Boote kaufen müsste.

Rechtlich unterstehen die Frontex-Polizisten der Polizei des Landes, in dem sie gebraucht werden. Sie dürfen die Grenze kontrollieren, in europäischen Datenbanken suchen, Dokumente checken – sonst nicht viel. „Zwangsgewalt ist nur bei Nothilfe und Notwehr zulässig.“, sagt Strondl.

6. Kann man Frontex in Spielfeld einsetzen?

Nein. Aber die Polizisten arbeiten auch so über die Grenzen hinweg. In den vergangenen Wochen fuhren acht österreichische Polizisten nach Slowenien bis zur kroatischen Grenze, um die Transporte von Flüchtlingen besser abzusprechen.

7. Bauen die auch Zäune?

Nein. Das machen die Nationalstaaten schon selber. Die beeindruckendste Anlage steht am wohl kürzesten Stück Außengrenze: Rund 20 Kilometer trennen die spanische Exklave Ceuta von Marokko, eine nahezu unüberwindliche Barriere mit mehreren Zäunen und Türmen. Ein Kilometer Grenze kostet dort rund fünf Millionen Euro, wie das Nachrichtenmagazin profil schrieb.

Frontex könne bei der Grenzsicherung höchstens beraten, sagt Robert Strondl. „Das Wort ,dichtmachen‘ ist für mich aber nicht als realistisch einzustufen“, sagt er, wenn man ihn fragt, was er von Zäunen an der Grenze hält. Bei den von der Innenministerin in der Südsteiermark angedachten Zäunen geht er nicht davon aus, dass es sich am Ende wirklich um richtige Grenzzäune à la DDR handeln wird, auch wenn politisch noch nichts entschieden ist.

„Es geht darum, eine Unterstützung durch Technik zu entwickeln, wo niemand durch den Druck der Massen zu Schaden kommt und man Person für Person überprüfen kann“, sagt Strondl. „Es versteht sich von selbst, dass das nicht nur auf einer Strecke von 20 Metern passieren kann, weil sonst alle links und rechts vorbeigehen. Die Frage ist: Wie viele Meter links und rechts setze ich Maßnahmen, damit das wirksam ist?“

Diese Frage versucht die SPÖ-ÖVP-Koalition nun seit Wochen zu klären. Geschafft hat sie es nicht, am Freitag soll nun entschieden werden.

8. Warum hat Frontex einen schlechten Ruf?

Dabei geht es vor allem um die sogenannten „Push-Backs“. Immer wieder wurden in der Vergangenheit im Mittelmeer Boote mit Flüchtlingen abgedrängt. Damit überschritten die von Frontex koordinierten Polizisten ihre Kompetenzen. Sie dürfen Menschen kontrollieren, wenn diese eine Grenze übertreten und sie auch zurückweisen, wenn sie das ohne die notwendigen Papiere tun.

Aber auch in Frontex-Missionen gilt das Recht auf ein Asylverfahren, wenn es gewünscht ist. „Als Frontex im Mittelmeer übernommen hat, hat man nicht gut ausgesehen“, sagt Vedran Dzihic, der am Österreichischen Institut für Internationale Politik arbeitet. „Da ist man symbolisch von der Außengrenze zur Festung Europa gerutscht, und die ganze Agentur ist in Verruf geraten, das Image hat einen Patzer bekommen.“

Robert Strondl sagt, dass nun vor jedem Frontex-Einsatz ein spezieller Kurs in Menschenrecht verpflichtend sei. Außerdem würde man nur Polizisten auswählen, die bei einem psychologischen Test ihre „interkulturelle Kompetenz“ bestätigten können. Man wolle keine Abenteurer oder Beamte, die sich mit Ausländern schwertun. Alle ein bis zwei Jahre werde nach Willigen gesucht, es gebe immer mehr Bewerber als freie Stellen. Im Mittelmeer arbeiten Österreicher so gut wie nie.

9. Wie soll es weitergehen?

„Frontex ist am Scheideweg angelangt“, sagt Vedran Dzihic. „Was anderes hat die EU nicht. Entweder man macht Frontex zu einer nachhaltigen, effizienten Organisation, oder es gibt in der Flüchtlingsfrage die volle Zusammenarbeit aller EU-Mitgliedstaaten, wonach es nicht aussieht. Wenn Slowenien oder Ungarn das nicht anders lösen können als mit einem Zaun, ist es eben schwierig.“

Die EU-Kommission zumindest will die Warschauer Agentur aufwerten, das Budget soll wachsen. Schon jetzt liegt die Koordination der neuen „Hotspots“ in Griechenland und Italien in den Händen der Außengrenzen-Koordinierungsstelle. „Das ist derzeit die Causa prima“, sagt Robert Strondl. „Tatsächlich glaube ich, dass man mit den rechtlichen Bedingungen in einem Land wesentlich mehr Wirkung erzeugen kann als mit bloßer Grenzkontrolle. Die Frage ist, welche Rahmenbedingungen einen Migranten motivieren, dort hinzugehen und dort zu bleiben.“

Man müsse an den Sozialsystemen arbeiten, an der Fremdenpolizei. Als Beispiel nennt Strondl die Fluchtwelle aus dem Kosovo im Jänner und Februar, die nach Schnellverfahren und einer entschlossenen Informationskampagne wieder beendet war (wie andere Länder dafür gesorgt haben, dass weniger Menschen dorthin reisen, um Asyl zu beantragen, beschreibt Moritz Gottsauner-Wolf hier). Der Schlüssel sei die Kooperation mit der Türkei, über die derzeit die meisten Flüchtlinge über den Landweg einreisen. Auch im Westen des Kontinents seien die Flüchtlinge erst weniger geworden, als Spanien mehrere Verträge mit den afrikanischen Anrainerstaaten rund um seine Exklaven und die kanarischen Inseln abschloss.

„Im Moment geht es ums Überbrücken“, sagt OIIP-Analyst Dzihic. „Realpolitisch ist ausgeschlossen, dass Frontex eine größere Rolle spielt.“ Die derzeit zu beobachtenden nationalstaatlichen Lösungsversuche der Flüchtlingsfrage könnten aber verheerend sein, aus den Reden der europäischen Spitzenpolitiker in Brüssel liest er Panik heraus. „Die Geschichte der EU ist aber eine Geschichte der Krisen“, sagt er. „Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich aus der jetzigen Stimmung ein paradoxes Momentum entwickelt, das zu mehr Integration führt.“

→ Strengere Asylpolitik kann als Abschreckung funktionieren
→ Das Märchen von den dichten Grenzen