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Flüchtlingspolitik

„Obergrenze Null“ oder: Verschärftes Verzwergungsmanagement

Meinung / von Michael Fleischhacker / 31.03.2016

Die österreichischen Initiativen in Sachen „Grenzmanagement“ sollen der Abschreckung dienen und Druck auf eine europäische Lösung des Problems machen. Das ist gut so. Was die betroffenen Länder an den Schengen-Außengrenzen mit dem dorthin delegierten Problem machen, schert Österreich eher wenig. Das ist nicht besonders elegant. Voraussetzung für das „verschärfte Grenzmanagement“ ist, dass Österreich aufgrund der 90.000 Asylanträge des vergangenen Jahres den Notstand erklärt. Das ist eigentlich ziemlich peinlich. 

Am Mittwoch hat die Regierung das „Obergrenze-Gutachten“ der beiden Juristen Walter Obwexer (Europa- und Völkerrecht) und Bernd-Christian Funk (Verfassungsrecht) veröffentlicht. Die Ergebnisse, heißt es, würden im Wesentlichen den von der Regierung am 20 Jänner dieses Jahres gefassten Beschluss, für 2016 und die folgenden Jahre bis 2019 eine jährliche „Obergrenze“ bzw. einen „Richtwert“ für die Zahl von zugelassenen Asylverfahren festzulegen, unterstützen. Zwar sei die gesetzliche Festschreibung einer absoluten Zahl als Obergrenze zugelassener Asylanträge rechtswidrig, nicht aber die zur Einhaltung eines Richtwertes oder einer Obergrenze geeigneten Maßnahmen.

Stimmt. Die beiden Juristen erklären auf über 80 Seiten, was ohnehin jeder immer wusste: Dass es nicht möglich ist, rechtskonform einem allfälligen siebenundreißigtausendfünfhundertersten Antragsteller ein Asylverfahren einfach aus dem Grund zu verweigern, dass er der Siebenunddreißigtausendfünfhunderterste ist. Dass es aber eine breite Palette von rechtskonformen Möglichkeiten gibt, die Zahl von Asylanträgen nicht nur bei 37.500 pro Jahr zu begrenzen, sondern sogar eigentlich bei Null.

Österreich kann jeden zurückweisen

Weil nach wie vor die sogenannte Dublin-III-Verordnung gilt, derzufolge jenes Schengen-Land für das Asylverfahren eines Schutzsuchenden zuständig ist, das dieser als Erstes erreicht hat. Das kann naturgemäß „nicht Österreich“Die Möglichkeit der Einwanderung per Flugzeug ist in der Praxis weitgehend irrelevant. sein, sondern nur ein Land mit einer Schengen-Außengrenze. Da Österreich nur von Schengen-Mitgliedsstaaten umgeben ist, kann es jeden Antragsteller in das Land zurückweisen, von dem aus er die österreichische Grenze übertreten hat. Selbst die von der Innenministerin als Ausnahme akzeptierten Bestimmungen zur Familienzusammenführung nach Artikel 8 EMRK kennen ausreichend Ausnahmen. Noch effizienter lässt sich das umsetzen, wenn man dafür sorgt, dass sich die Antragsteller noch nicht auf österreichischem Hoheitsgebiet befinden, die Grenzkontrollen also unmittelbar an der Staatsgrenze stattfinden.

Strenge Blicke, rigoroses Grenzmanagement.
Credits: APA/ERWIN SCHERIAU

Das soll ab Mai dieses Jahres so sein, wie die Innenministerin und der Verteidigungsminister am Mittwoch bekannt gegeben haben. Ende April soll dafür eine Novelle des Asylgesetzes beschlossen werden, die allerdings nichts sehr umfangreich sein wird. Alle jetzt verkündeten Maßnahmen lassen sich im Rahmen des geltenden Rechts umsetzen, es müssen nur die vorgesehenen Schnell-Verfahren, in denen geprüft wird, ob ein Schutzsuchender überhaupt einen Asylantrag stellen darf oder nicht, gesetzlich geregelt werden. 

Das Kernproblem: Grenzkontrollen

Die Voraussetzung für alle diese Maßnahmen allerdings sind rigorose und dauerhafte Grenzkontrollen, und die kann es innerhalb des Schengen-Raums nur in Ausnahmefällen geben. Auch das ist aber möglich, und zwar prinzipiell unter der gleichen Voraussetzung, unter der für einen Mitgliedsstaat auch gemäß Artikel 72 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) die Möglichkeit besteht, von sekundärrechtlichen Vorgaben abzuweichen: aus Gründen der „Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung“ und/oder des „Schutzes der inneren Sicherheit“. Genau das hat die Regierung vor: Innenministerin Mikl-Leitner bezog sich nach dem Mittwoch-Ministerrat ausdrücklich auf die Möglichkeit der Artikel-72-Abweichungen, Verteidigungsminister Doskozil erklärte, dass man „natürlich Vorkehrungen“ treffen müsse, „dass wir vor Ort rigoros relativ stringent kontrollieren.“

Mit anderen Worten: Alles, was die Regierung jetzt zur Einführung der „Obergrenze Null“ vorhat, ist juristisch einigermaßen problemlos zu machen unter der Voraussetzung, dass Österreich gegenüber der Europäischen Union offiziell erklärt, dass seine öffentlichen Dienste, die öffentliche Ordnung und die innere Sicherheit des Landes durch den Zustrom von 90.000 Asylwerbern im Jahr 2015 an ihre äußersten Grenze angekommen sind und kurz vor dem Zusammenbruch stehen. Die Formulierung dafür hat Walter Obwexer in seinem Teil des Gutachtens praktischerweise bereits mitgeliefert: 

Nach dem massiven Zustrom an Schutzsuchenden im Jahr 2015 (etwa 90.000) würde ein neuerlicher Ansturm an Schutzsuchenden im Jahr 2016 das Funktionieren der Einrichtungen des Staates Österreich und seiner wichtigsten öffentlichen Dienste beeinträchtigen. Betroffen und in ihrem Funktionieren gefährdet sind in erster Linie das Asyslystem mit Asylverfahren und Unterbringungsmöglichkeiten, das Sozialsystem, das Gesundheitssystem, das Bildungssystem und der Arbeitsmarkt. Diese Systeme sind nämlich an den tatsächlichen Kapazitätsgrenzen für eine menschenwürdige Aufnahme von Schutzsuchenden angelangt. Hinzu kommt, dass die erforderliche Integration jener Schutzsuchenden, die internationalen Schutz erhalten, intensive Anstrengungen erfordert und nur innerhalb der realisierbaren Kapazitäten gelingen kann, deren Grenzen ebenfalls bereits erreicht sind. Zu berücksichtigen ist des Weiteren, dass die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Schutz der inneren Sicherheit auch das vom EuGH in ständiger Rechtsprechung anerkannte Ziel umfassen, das finanzielle Gleichgewicht der Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedsstaaten zu erhalten. Letzteres Gleichgewicht ist durch die hohe Zahl an Schutzsuchenden des Jahres 2015 bereits gefährdet und würde durch einen weiteren hohen Zustrom in den kommenden Jahren zusätzlich belastet.

Walter Obwexer

Formalrechtlich wird das eine leichte Übung, und zwar aus zwei Gründen. Erstens hat die EU-Kommission bereits im Oktober 2015 anerkannt, dass es in Österreich zu einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung kommen könnte, als man dem Ansuchen Österreichs auf vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen stattgab. Zweitens gibt es die Möglichkeit von staatlichen Alleingängen als „Sachwalterin gemeinschaftlicher Interessen“: Wenn die Union ein Problem dauerhaft nicht löst, können Einzelstaaten autonom Maßnahmen setzen. Und dass die Union das Problem der Sicherung der Außengrenzen samt Verteilmechanismus für anerkannte Flüchtlinge dauerhaft nicht gelöst hat, geht, wie Obwexer in seinem Gutachten betont, aus den Schlussfolgerungen mehrerer EU-Räte hervor.

Das wird ein heiterer Sommer

Ob die österreichische Regierung in der Lage sein wird, das, was rechtlich möglich ist, auch praktisch umzusetzen, steht ebenso auf einem anderen Blatt Papier wie die Frage, was das für die politischen Beziehungen mit den Nachbarn und den übrigen Mitgliedern der Europäischen Union bedeutet. Durchgängige rigorose Grenzkontrollen in einem Sommer, in dem der innereuropäische Auto-Urlaubsverkehr aufgrund der durch Terrorangst massiv eingeschränkten Fernreise-Wünsche so stark sein wird wie seit vielen Jahren nicht mehr: das kann heiter werden. Aber wie schon der erste Anlauf mit der Postulierung der „Obergrenzen“, deren Wirksamkeit keinerlei rechtliche Fassung erforderte, könnte auch der nächste Schritt, nämlich „Obergrenze Null“ praktisch funktionieren und das Problem wieder dorthin verlagern, wo es immer war: an die europäische Peripherie.

Man kann sich natürlich fragen, ob das besonders solidarisch ist gegenüber Ländern, die zumindest mit dem gleichen Recht den Notstand erklären könnten wie Österreich. Immerhin hat der österreichische Verteidigungsminister in einem Gespräch mit dem „Deutschlandfunk“ angeboten, dass österreichische Polizisten und Soldaten dabei helfen könnten, die „Frontex-Kapazitäten massiv aufzustocken“, um den effektiven Schutz der Außengrenzen zu gewährleisten. Noch weniger ausgefeilt scheinen die Pläne der Regierung zu sein, einen entscheidenden Beitrag dazu zu leisten, dass die Kriegsflüchtlinge unter einigermaßen akzeptablen Bedingungen in der Region versorgt werden können. 

Geschmacksfragen

Aber das sind am Ende politische Geschmacksfragen. Eine Geschmacksfrage ist auch, ob man wirklich öffentlich erklären will, dass 90.000 Asylanträge die innere Sicherheit, die öffentliche Ordnung und die sozialen Haushalte der Republik so stark gefährden, dass man den Notstand erklären muss. Und zwar an einem Tag, an dem man zugleich erklärt, dass man, gäbe es die Bankenhilfe nicht, sogar ein ausgeglichenes Budget 2015 geschafft hätte.

Es ist nicht nur vollkommen in Ordnung, sondern sogar begrüßenswert, dass Österreich mit seiner Poltik der vergangenen Monate, namentlich mit der Westbalkan-Initiative, einen wesentlichen Beitrag dazu geleistet hat, dass es in Mitteleuropa zusätzlich zum gesinnungsethischen Zugang von Angela Merkel zum Thema Flüchtlinge auch eine verantwortungsethische Variante gibt, die nicht ignoriert, dass es in den favorisierten Zielländern der Flüchtlinge Kapazitätsgrenzen gibt. Und es ist vollkommen akzeptabel, dass eine Regierung politische Maßnahmen beschließt, die als symbolische Statements fungieren sollen und auf der Hoffnung gründen, dass sie niemals umgesetzt werden müssen.

Der Übereifer und die Stolper-Rhetorik, mit der jetzt die Innenministerin und der Verteidigungminister versuchen, sich als österreichische Festungsbauer zu profilieren, wirkt aber ziemlich peinlich und aufgesetzt. Wer bereit ist, sich für die Erlaubnis eines verschärften Grenzmanagements als Entwicklungsland zu deklarieren, dessen Sozialsysteme und öffentliche Dienste aufgrund der Versorgung von 90.000 Flüchtlingen – bei fast ausgeglichenem Staatshaushalt – unmittelbar vor dem Zusammenbruch stehen, betreibt verschärftes Verzwergungsmanagement.