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Analyse

Österreichs neun vergessene Verfassungen

Meinung / von Moritz Moser / 06.12.2015

Österreich hat nicht eine, sondern zehn Verfassungen. Im Gegensatz zum Bund können die Länder in ihren Verfassungen zwar selbst wenig regeln, versuchen das aber mit Kreativität wettzumachen.

Als selbständiger Staat übt Vorarlberg alle Hoheitsrechte aus, die nicht ausdrücklich dem Bund übertragen sind oder übertragen werden.

Es sind stolze Worte, die im zweiten Absatz der Vorarlberger Landesverfassung stehen. Ein selbständiger Staat sei das Land, heißt es da. Es ist das Selbstbewusstsein des Außenseiters, das daraus spricht. Eine captatio benevolentiae, eine wohlwollende Einleitung, gegenüber den Verfassungsvätern sei dieser Satz gewesen, meint der ehemalige Landeshauptmann Martin Purtscher. Rechtlich ist er nicht wirklich relevant, sagen Wiener Verfassungsjuristen.

Die Landtage sind eigentlich mehr oder weniger zum Nichtstun verurteilt. Die können ja nicht immer die Bauordnung, und das Naturschutzrecht ändern und das sind aber die wichtigen Kompetenzen.

Verfassungsjurist Heinz Mayer

Das trifft auf viele Bestimmungen in den Landesverfassungen zu: Schön geschrieben, gut gemeint, wenige Auswirkungen. Niederösterreich sind beispielsweise die Pflege von „Landschaft und Ortsbild“ ebenso wichtig wie der Klimaschutz. Mehrere Länder verpacken solche Bekenntnisse in sogenannten Staatszielbestimmungen. Unmittelbar bindend ist das nicht. Bei den wenigen Kompetenzen der Landtage ist auch die Gefahr gering, dass ein Landesgesetz dagegen verstoßen könnte.

Der schöne Verfassungsschein

Die sogenannte Verfassungsautonomie der Länder ist in Österreich stärker eingeschränkt als in jedem anderen europäischen Bundesstaat. Die Bundesverfassung kümmert sich nicht nur um die grundsätzlichen Regeln für den Bund, sondern mischt sich auch weitreichend bei den Ländern ein. So regelt sie zum Beispiel nicht nur, wie Landesgesetze zu beschließen sind, sondern selbst wer sie kundmachen muss.

Der Landeshauptmann, das Notverordnungsrecht, die Verantwortlichkeit der Landesregierung: Das alles findet sich im Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG). Die Länder können diese Bestimmungen nicht ändern, sie gelten unmittelbar. Die Landesverfassungen dürfen der Bundesverfassung nicht widersprechenDas B-VG spricht davon, dass sie die Bundesverfassung nicht „berühren“ dürfen. , ansonsten werden ihre Bestimmungen vom Verfassungsgerichtshof aufgehoben.

Die bundesverfassungsrechtlich vorgegebenen Passagen der Steiermärkischen Landesverfassung (in rot)

So kann zum Beispiel kein Bundesland die Direktwahl des Landeshauptmannes einführen oder festlegen, dass ein erfolgreiches Volksbegehren automatisch einer Volksabstimmung unterzogen werden muss. Der Spielraum der Bundesländer bei ihren eigenen staatlichen Strukturen ist damit sehr gering. Sogar die Organisation der Ämter der Landesregierungen wird durch ein besonderes Bundesverfassungsgesetz bestimmt.

Dass große Teile der eigentlichen „Landesverfassung“ schon im B-VG stehen, kümmert die Landesgesetzgeber aber wenig: Sie übernehmen einfach die Bestimmungen aus dem Bundesrecht. Das wäre eigentlich nicht nötig, andererseits sähe so manche Landesverfassung ohne diese Maßnahme recht mager aus. Besonders die symbolischen Anfangsbestimmungen über Landesvolk, Landesgebiet oder die Grundsätze von Gesetzgebung und Verwaltung wären rechtlich großteils überflüssig. Ihre, zum Teil wortwörtliche, Übernahme aus der Bundesverfassung erfüllt eher einen kosmetischen Zweck: Man will optisch „vollständige“ Verfassungen geben. Wer die Landesregierung wählt, soll zumindest auch symbolisch in der Landesverfassung stehen.

Die kleinen Spielräume

Trotz aller Einschränkungen bleiben den Ländern gewisse Spielräume für eigenständige Verfassungsentwicklungen: Die Landesrechnungshöfe sind ein Beispiel dafür. Sie haben sich bewährt und wurden als Innovation nach und nach von allen Bundesländern, zuletzt von Wien 2013, eingeführt. Auch die Landesvolksanwälte in Vorarlberg und Tirol gehören zu den wenigen Organen, die die Länder ohne Einmischung aus Wien schaffen können.

Das Land bekennt sich zur Pflege der in Vorarlberg beheimateten Mundarten.

In allen anderen Bereichen bleibt ihnen nur übrig, das Bundesverfassungsrecht zu präzisieren: Die Landesverfassungen können beispielsweise bestimmen, ob es eine Proporzregierung gibt, in der alle Landtagsparteien verhältnismäßig verteten sind. Ursprünglich gab es dieses Prinzip in allen Bundesländern außer Vorarlberg. Heute besteht es nur mehr in Oberösterreich, Niederösterreich und WienDa Wien nach den Grundsätzen einer Gemeinde organisiert ist, gilt für die Bundeshauptstadt die bundesverfassungsrechtliche Vorschrift für den Proporz in der Regierung. Wien kann dessen Abschaffung selbst nicht beschließen, behilft sich aber mit der Vergabe von „nicht-amtsführenden Stadträten“ an die Opposition. , Kärnten will den Propoz demnächst abschaffen.

Ist die Landeshauptfrau/der Landeshauptmann an der Besorgung der von ihr/ihm in ihrer/seiner Funktion als Landeshauptfrau/Landeshauptmann wahrzunehmenden Aufgaben der Landesverwaltung verhindert, wird sie/er von der/dem vom Landtag gewählten (ersten) Landeshauptfrau-/Landeshauptmann-Stellvertreterin/Stellvertreter, ist auch diese/dieser verhindert, gegebenenfalls von der/dem vom Landtag gewählten zweiten Landeshauptfrau-/Landeshauptmann-Stellvertreterin/Stellvertreter vertreten. Ist die/der bzw. sind die Landeshauptfrau-/Landeshauptmann-Stellvertreterinnen/Stellvertreter verhindert, wird die Landeshauptfrau/der Landeshauptmann durch das an Jahren älteste Mitglied der Landesregierung vertreten.


Wo inhaltliche Gestaltung nicht möglich ist, haben die Länder formelle Farbkleckse gesetzt. Das Burgenland und die Steiermark gendern zum Beispiel Teile ihrer Verfassungstexte. Salzburg hält fest, dass man „Gleichberechtigung für alle Landesbürger, insbesondere für Frauen“ anstrebe.

Am augenscheinlichsten unterscheidet sich die Tiroler Verfassung von jenen der übrigen Bundesländer. Zunächst nennt sie sich selbst „Landesordnung“, nach den Landeskonstitutionen aus der Zeit der Monarchie. Daneben verfügt sie als einzige Landesverfassung über eine PräambelPräambeln haben in der vom Positivismus geprägten österreichischen Rechtskultur keine Tradition und kommen kaum vor. Ein weiteres Beispiel für ein einleitendes „Gesetzesvorwort“ ist das Nationalfeiertagsgesetz. Grundsätzlich wird den Präambeln kein rechtlicher Gehalt zugerechnet. , die das Bewusstsein der „Treue zu Gott und zum geschichtlichen Erbe“ betont. Außerdem schielt sie zumindest andeutungsweise auf Südtirol, wenn sie entwicklungsoffen festlegt, welche Gebiete „derzeit“ zum Land gehören.

In einem Punkt gleicht die Tiroler Landesordnung anderen Landesverfassungen: Ihre Präambel gedenkt „des Beitrittes des selbständigen Landes Tirol zum Bundesstaat Österreich“. Salzburg und Oberösterreich haben ähnliche Formulierungen, nur: Einen solchen Beitritt hat es rechtlich nie gegeben.

Die Bundesverfassung wurde von der Konstituierenden Nationalversammlung in Wien beschlossen. Österreich war ein Einheitsstaat, der sich damit föderalisierte. Wären die Länder dem Bund beigetreten, hätten sie vorher souveräne Staaten sein müssen. Das war nicht der Fall. Der Verfassungsjurist Heinz Mayer hält von den „Beitrittserklärungen“ der Länder daher wenig:

„Das hat noch nie eine rechtliche Bedeutung gehabt, das war immer falsch – blanke Ideologie.“

Für den ehemaligen Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes, Ludwig Adamovich jun., sind das „letzten Endes Glaubensfragen“. Rechtliche Auswirkungen hat der Glaube der Länder an ihren Sieg im österreichischen „Henne-Ei-Dilemma“ jedenfalls nicht. Der Bund ist da und hat das Sagen. Den Bundesländern bleibt nur übrig, ihre Verfassungen mit Bekenntnissen und Staatszielen zu füllen. „Selbständige Staaten“ sehen anders aus.