REUTERS/Ralph Orlowski

Analyse

Strengere Asylpolitik kann als Abschreckung funktionieren

von Moritz Gottsauner / 05.11.2015

Strengere Asylregeln würden niemanden davon abhalten, nach Österreich zu kommen, behaupten die Gegner der Regierungspolitik. Stimmt wahrscheinlich nicht: Es dürfte in Europa schon mehrmals funktioniert haben. 

Der Flüchtlingsstrom will nicht abreißen. Die Rechtspopulisten gewinnen in den Umfragen. Irgendwie will die Regierung der Bevölkerung zeigen, dass etwas getan wird, man will Flüchtlinge davon abhalten, ins Land zu kommen. Es wird eine Reihe von Maßnahmen erfunden, hastig, unter Zeitdruck, nicht besonders durchdacht. Unter anderem soll der Familiennachzug für subsidiär Schutzberechtigte erschwert werden.

Abschreckung lautet die Devise.

Die Sozialdemokraten in der Koalitionsregierung hören das nicht gern, fügen sich aber. Der sozialdemokratische Regierungschef muss das Maßnahmenpaket verkünden. Er heißt Jens Stoltenberg, wir schreiben das Jahr 2008 in Norwegen, von einer Flüchtlingskrise ist noch keine Rede.

Die österreichische Regierung hat vergangenen Dienstag unter ähnlichen Umständen das „Asyl auf Zeit“-Paket vorgestellt. Es war ein von Anfang an eher absurd wirkendes Unterfangen, weil Asyl in Österreich nach geltendem Recht ohnehin zeitlich beschränkt ist. Inzwischen hat man aber nachgerüstet: Der Familiennachzug für temporär (subsidiär) Schutzberechtigte wird schwieriger.

→ Mehr zum Thema: Warum „Asyl auf Zeit“ keine gute Idee ist

Der dritte Weg

Wie Norwegen im Jahr 2008 will Österreich zumindest so tun, als würde man etwas tun, um den Flüchtlingsstrom zu mindern, ohne ihn wirklich begrenzen zu müssen. Die einzelnen EU-Mitgliedsländer haben in dieser Situation begrenzte Optionen: Sie können weitermachen wie bisher und damit eine Überforderung ihrer Länder und den damit verbundenen Aufstieg rechtspopulistischer Parteien riskieren. Oder sie versuchen, die Grenzen zu schließen oder den Durchfluss entscheidend zu verringern. Das aber würde nur mit Gewaltanwendung funktionieren, wie nicht zuletzt das Beispiel Ungarn gezeigt hat.

Es gibt aber auch einen dritten Weg: Die Verschärfung der nationalen Asyl- und Fremdengesetze, um das eigene Land für Flüchtlinge weniger attraktiv zu machen. Sie sollen auf andere EU-Länder ausweichen oder überhaupt auf die Reise nach Europa verzichten. Das ist es, was Deutschland und Österreich – in gewohnter Zwietracht – derzeit versuchen. Das meinen Regierungspolitiker, wenn sie von „Signalen“ in der Flüchtlingspolitik sprechen.

Seit mindestens 15 Jahren gilt die asylpolitische Abschreckung im Europa der offenen Grenzen als bewährte Methode zur Lenkung von Flüchtlingsströmen. Was viele Gegner der österreichischen Regierungspolitik nicht gerne hören: Es hat auch schon funktioniert.

Norwegisches Experiment

In Norwegen musste es im September 2008 schnell gehen, denn im Jahr darauf standen Parlamentswahlen an. 13 Punkte stellte die Regierung vor, die Asylwerbern das Leben ein bisschen schwerer machen sollten. Jens Stoltenberg machte gar keinen Hehl daraus, dass es um Abschreckung ging. Unter den Maßnahmen waren eine strengere Einzelfallprüfung und Schnell-Asylverfahren (Fast Track), wie sie dieses Jahr auch Österreich angesichts der Flüchtlingsbewegung aus dem Kosovo eingeführt hat.

In Norwegen schienen die Maßnahmen zunächst zu verpuffen. Im Jahr 2009 gab es sogar mehr Asylanträge als im Jahr davor. Im Dezember wurde schließlich eine von der norwegischen Migrationsagentur finanzierte Studie mit dem Titel „Warum Norwegen?“ publiziert. Sie sollte feststellen, warum Flüchtlinge nach Norwegen wollen – und ob die von der Regierung beschlossenen Maßnahmen auch wirkten.

Warum Norwegen?

Der Bericht (PDF) analysierte die „Pull Factors“, also die Gründe dafür, dass Flüchtlinge nach Norwegen wollen. Sicherheit, Freiheit, Demokratie wurden damals als wichtigsten Faktoren erhoben. Die Asylpolitik eines Landes und dessen Ruf landeten hingegen ganz oben auf der Pyramide.

Das könnte zu dem Schluss führen, dass die Asylpolitik eine geringe Rolle spielt. Tatsächlich werden der Ruf und die Asylpolitik eines Landes sowie das Vorhandensein einer Diaspora als Mittel zum Zweck gesehen, die eigentlichen Ziele – Sicherheit, Feiheit, Zukunftschancen – zu erreichen. Verschärfungen im Asylverfahren seien deshalb durchaus geeignet, die Antragszahlen zu reduzieren, heißt es im Bericht. Sie müssten aber gezielt, umfassend oder gut kommuniziert sein, was in Norwegen zunächst nicht der Fall gewesen sei.

Im Jahr 2010, nachdem der Bericht erschienen war, begann sich das Blatt zu wenden. Die Zahlen sanken rapide, in der norwegischen Agentur für Immigration war man nun davon überzeugt, dass die Verschärfungen der Asylverfahren der Grund dafür gewesen sein müssen.

Niederländische Lehren

Es spricht sich herum, wenn die Bedingungen in einem Land schlechter werden. Und dieser Informationsrückfluss führt dazu, dass Länder in ihrer Beliebtheit bei Flüchtlingen relativ rasch steigen oder fallen können.

Der Fall Norwegen ist einer der jüngeren. Die Niederlande haben schon Jahre früher ein Musterbeispiel für diese Art von Abschreckung geliefert.

Ab Anfang der neunziger Jahre verzeichnete das Land zwischen 20.000 und 55.000 Asylanträge pro Jahr, bis zur Jahrtausendwende hatte sich in Teilen der Bevölkerung eine negative Stimmung gegenüber Muslimen verfestigt.

2000 verabschiedete das niederländische Parlament schließlich ein neues Fremdengesetz. Es führte ein neues Erstaufnahmeverfahren ein, in dem, ähnlich wie bei den heutigen Fast-Track-Verfahren, binnen 48 Stunden eine Entscheidung erfolgt, ob die Möglichkeit auf Asyl besteht. Das Gesetz erschwerte außerdem den Familiennachzug für Asylberechtigte, sie mussten nun ein gesichertes Einkommen vorweisen.

Innerhalb von drei Jahren sank die Zahl der Asylanträge von 45.000 auf 10.000 pro Jahr. Noch heute zählt das niederländische Asylsystem zu den härtesten in Europa.

→ Mehr zum Thema: Die Niederlande und der Streit um „Bett, Bad und Brot“

Im zweiten Quartal 2015 verzeichneten die Niederlande 370 Asylanträge pro einer Million Einwohner, etwas weniger als die anderen Benelux-Länder und weit weniger als der Extremfall Österreich mit 2.025.

Ungewisse Wirkung in der großen Krise

Die Beispiele zeigen, dass der einzelne Staat Flüchtlingsströme über die Asylpolitik ein Stück weit steuern kann. Im Fall von Norwegen hat es wahrscheinlich dazu geführt, dass viele Flüchtlinge auf das benachbarte Schweden ausgewichen sind, wo traditionell sehr lockere Asylbestimmungen gelten.

Deutschland versucht mit seinen geplanten TransitzonenIn der Praxis wird das wohl bedeuten, dass Asylwerber kurz angehalten werden, um ein Fast-Track-Verfahren durchzuführen. , zumindest den Flüchtlingsstrom aus sicheren Ländern, wie zum Beispiel Albanien, zu unterbinden, ganz so, wie es Österreich Anfang des Jahres mit der kosovarischen Migrationsbewegung gelungen ist. Zusätzlich ließ die Innenministerin ganzseitige Inserate in kosovarischen Zeitungen abdrucken, die davon abrieten, nach Österreich zu kommen.

Für nationale Regierungspolitiker sind solche Maßnahmen gemeinsam mit strengeren Asylregeln offenbar die bevorzugte Alternative zu Grenzschließungen. Die Maßnahmen haben in vergleichsweise ruhigen Zeiten funktioniert. Ob das auch heute, in der größten Flüchtlingskrise seit dem Zweiten Weltkrieg, gilt und ob sie für Europa insgesamt funktionieren, bleibt allerdings fraglich.