Erland Vinberg

Asylpolitik

Weniger Geld für Flüchtlinge: Das nächste Dilemma

von Moritz Gottsauner / 09.01.2016

Nach den Obergrenzen steht nun die Kürzung von Sozialleistungen für Flüchtlinge zur Debatte. Wer glaubt, dass das einfacher umzusetzen wäre: weit gefehlt.  

Fast so gerne wie die mögliche Kandidatur von Erwin Pröll thematisierten ÖVP-Spitzenpolitiker in den vergangenen Wochen die Idee von Asylobergrenzen. Die ÖVP verkauft sie als eine Art Wundermittel gegen den Flüchtlingszustrom. Aber so einfach ist die Sache nicht. Obergrenzen würden höchstwahrscheinlich gegen EU-Recht verstoßen. Und das ist nur einer von vier guten Gründen, warum sie höchst problematisch sind.

Hier finden Sie mehr dazu: → Vier Dinge, die Sie jeden fragen sollten, der mit Asyl-Obergrenzen kommt

Auch der Salzburger Landeshauptmann Wilfried Haslauer verwendete den Begriff. Er schlug aber zusätzlich vor, jenen Asylwerbern, die darüber lägen, die Sozialleistungen zu kürzen. Keine harte Grenze also, sondern indirekte Sanktionen für die Zuspätgekommenen. Das brachte die Debatte in Österreich gewissermaßen auf das nächste Level. Sein Vorschlag steht rechtlich wahrscheinlich immer noch auf dünnem Eis. Denn nach wie vor würde eine Ungleichbehandlung stattfinden.

Aber er wirft die Frage auf, ob es pinzipiell möglich wäre, Sozialleistungen speziell für Asylwerber oder anerkannte Flüchtlinge zu kürzen, wie es auch andernorts bereits gefordert wurde. Und vor allem, ob es dazu beitragen würde, Österreich für Flüchtlinge unattraktiver zu machen. Taugen Kürzungen als Mittel zur Abschreckung? Wie fast alles in der Flüchtlingskrise ist auch diese Frage kompliziert.

Drei Klassen für Sozialleistungen

Denn was Sozialleistungen betrifft, gibt es schon heute Unterschiede in der Behandlung von Schutzsuchenden. Aber eine Reihe von Regeln schränken den Spielraum Österreichs ein.

Subsidiär Schutzberechtigte zum Beispiel erhalten weniger Sozialleistungen als Staatsbürger. Der Zugang zum Kindergeld ist erschwert. Wer hingegen anerkannte Flüchtlinge schlechter stellen will als Österreicher, hat ein Problem, das Genfer Flüchtlingskonvention heißt. In Artikel 23 steht dort wörtlich:

Die vertragschließenden Staaten sollen den Flüchtlingen, die sich erlaubterweise auf ihrem Gebiete aufhalten, die gleiche Behandlung in der öffentlichen Unterstützung und Hilfeleistung gewähren, wie sie ihren eigenen Staatsbürgern zuteil wird.

Genfer Flüchtlingskonvention, Artikel 23

Anerkannte Flüchtlinge müssen also wie Staatsbürger behandelt werden. Zwar hat Österreich bei der Ratifizierung der Konvention einen sogenannten Vorbehalt gegen Artikel 23 eingebracht, muss ihn also nicht anwenden. Die Ausnahme ist mittlerweile aber kosmetisch. Denn ein ähnlicher Passus findet sich im geltenden EU-Recht, genauer gesagt in Artikel 29 der sogenannten Status-Richtlinie.

Es wird also schwierig, die Sozialleistungen für anerkannte Flüchtlinge zu kürzen. Und auch subsidiär Schutzberechtigten stehen laut EU-Richtlinie „Kernleistungen“ im selben Ausmaß wie Staatsbürgern zu. Die Mindestsicherung darf wohl als „Kernleistung“ gelten und somit nicht gezielt eingekürzt werden.

Es sei denn, die Höhe der Mindestsicherung würde gleichzeitig auch für alle Österreicher und EU-Bürger gesenkt. Gespräche in diese Richtung laufen bereits, wenn auch nicht primär aus der Absicht heraus, Asylanträge zu reduzieren. Vielmehr geht es um das reale Problem, dass ihre Höhe in manchen Fällen keinen Anreiz mehr bietet, einer Arbeit nachzugehen. Selbst SPÖ-Sozialminister Rudolf Hundstorfer hat sich für eine Reform ausgesprochen.

Wir haben uns bereits ausführlich mit der Thematik beschäftigt: → Flüchtlinge in der österreichischen „Inaktivitätsfalle“

Spielraum in der Grundversorgung? Ein Dilemma

Ganz andere Regeln gelten für Asylwerber, jene also, die sich noch im Asylverfahren befinden. Ihnen stehen laut der Genfer Flüchtlingskonvention nicht im selben Ausmaß Sozialleistungen zu. Sie haben keinen Zugang zum Arbeitsmarkt und erhalten auch keine Mindestsicherung. Stattdessen leben sie in den meisten Fällen von der Grundversorgung. Diese könnte man also leichter kürzen, wobei auch hier gemäß der einschlägigen EU-Richtlinie auch dabei Mindeststandards zu erfüllen sind.

Die Grundversorgung beträgt derzeit maximal 320 Euro pro Person und Monat. Damit müssen Miete, Heizung, Strom und Essen finanziert werden. Wohnt ein Asylwerber in einem Flüchtlingsheim, ist in der Regel für Unterkunft und Verpflegung gesorgt. In diesem Fall erhält die Person 40 Euro Taschengeld in bar pro Monat. Das ist der häufigere Fall.

Österreich liegt damit in Europa eher im unteren Mittelfeld in Europa. Andere Länder wie Deutschland oder Großbritannien setzen stärker auf Bar-Auszahlungen. In Deutschland sind die Beihilfen für Asylwerber generell höher.

Die Kollegen in der Schweiz haben sich das schon genauer angesehen: → Europas Flickenteppich in der Asylpolitik

Es stellt sich in Österreich daher die Frage, ob Kürzungen der ohnehin schon eher niedrigen Grundversorgung aus humanitären Gesichtspunkten heraus zu rechtfertigen sind. Gleichzeitig wäre es, bei niedrigen Lebenserhaltungskosten und einer Organisation im Hintergrund, durchaus möglich, dass Asylwerber Teile ihrer Grundversorgung ins Heimatland transferieren. Nach der Ansicht der Befürworter von Kürzungen würde das die Attraktivität Österreichs erhöhen.

Die Politik steht also vor einem veritablen Dilemma. In diesem Licht ist die neue Forderung der SPÖ Kärnten zu verstehen, Asylwerbern statt Bargeld vermehrt Sachleistungen zur Verfügung zu stellen. Angesichts der beträchlichen Zahl von Flüchtlingen, die nicht in Heimen wohnen, eine logistische Herausforderung.

Abschreckung: Löcher in der Hängematte

Sinn und Zweck der Übung ist jedenfalls die Reduktion der Flüchtlingszahlen. Seit dem Ausbruch der Flüchtlingskrise versuchten das die Staaten auf der Fluchtroute mit unterschiedlichen Methoden. Eine Überlegung war immer: Abschreckung.

Flüchtlinge würden, so das Kalkül, andere Asylländer wählen, wenn die Bedingungen im eigenen Land nur ausreichend schlecht dargestellt würden. Ein Extrembeispiel sind die tumultösen Zustände in ungarischen Flüchtlingslagern, die im Spätsommer den Bau des Grenzzauns begleiteten. Aber auch die Einführung des sogenannten „Asyl auf Zeit“ in Österreich dient in erster Linie der Abschreckung.

Es gibt durchaus Beispiele, wo Verschärfungen in der Asylpolitik zu einem Rückgang der Antragszahlen geführt haben dürften. Oft bestimmt aber ein Mix aus verschiedenen Faktoren die Wahl des Ziellands.

Details dazu finden Sie hier: → Strengere Asylpolitik kann als Abschreckung funktionieren

Durchtriebene Dänen

Ob auch Kürzungen von Sozialleistungen Wirkung zeigen, ist fraglich. Die Faktenlage ist äußerst dünn. Dänemark war im vergangenen Jahr eines der wenigen Beispiele: Seit vergangenen September gibt es in Dänemark eine Integrationsunterstützung für anerkannte Flüchtlinge, die aber weit geringer ausfällt, als die Sozialhilfe für dänische Staatsbürger. De facto handelt es sich also um wesentliche Kürzungen der Sozialleistungen.

Wie das ging? Dänemark ist aufgrund einer Opt-Out-Klausel zwar nicht an die EU-Asylrichtlinien gebunden. An internationale Abkommen wie die Genfer Flüchtlingskonvention allerdings schon. Um nicht dagegen zu verstoßen, bediente sich die dänische Regierung eines legistischen Winkelzugs: Die Kürzungen sollten nur für jene gelten, die sieben der vergangenen acht Jahre im Nicht-EU-Ausland verbracht haben. Das schließt de facto alle Flüchtlinge mit ein. Und das Problem der Ungleichbehandlung hat man auf recht einfache Art kaschiert: Das Gesetz gilt nämlich auch für Dänen, wenn auch für vergleichsweise wenige.

Die Maßnahme brachte zunächst nicht den gewünschten Effekt. Im folgenden Oktober suchten so viele Flüchtlinge in Dänemark um Asyl an wie noch nie zuvor. Der Rekord wurde im November mit 5.039 Anträgen noch überboten, als das benachbarte Schweden wieder Grenzkontrollen einführte. Im Dezember schließlich gingen die Zahlen wieder signifikant zurück, was aber vor allem auf den Winter zurückzuführen ist. Ob Kürzungen der Sozialleistungen tatsächlich einen Effekt haben, wird sich also frühestens im Frühjahr weisen.

Korrektur: Eine frühere Version dieses Artikels führte EU-Recht als bindend für Dänemark an. Tatsächlich sind es andere internationale Verpflichtungen, wie die Genfer Flüchtlingskonvention.