Wie sich die Politik Zugriff auf Spitzenbeamte verschafft

von Moritz Moser / 21.01.2015

Die Spitzenbeamten der Republik sind oft mächtiger als Staatssekretäre, nicht wenige haben bedeutenden Einfluss auf ihre Minister. Für die politische Zuverlässigkeit der Sektionschefs wurde schon in der Vergangenheit gesorgt, die Personalpolitik zu Lasten der Qualität nimmt aber zu. Der Experte Johann Dvorák spricht von „Billigversionen von leitenden Bediensteten“. Fast die Hälfte der Sektionschefs hat schon in einem Ministerbüro gedient, auch ein Studium ist nicht mehr unbedingt erforderlich.

Seit über 160 Jahren stehen Sektionschefs an der Spitze der österreichischen Ministerialverwaltung. Die Errichtung der Republik konnte ihnen ebenso wenig anhaben wie Verwaltungsreformen. Früher wurden sie vom Kaiser ernannt, heute vom Bundespräsidenten. Mit den Jahren hat sich aber das Anforderungsprofil an die Spitzenbeamten grundlegend geändert. Aus pragmatisierten Staatsdienern wurden Verwaltungsbedienstete mit Fünfjahresverträgen.

In der Abhängigkeit

Mit der Flexibilität stieg auch die politische Abhängigkeit. Wer auf eine Verlängerung seines Vertrages hofft, arbeitet anders als jemand, der sich aufgrund seiner unkündbaren Stellung Kritik leisten kann. Das System lebenslanger Ernennungen habe auch seine Nachteile gehabt, so Raoul Kneucker, ehemaliger Sektionschef im Bildungsministerium, aber durch das eher hohe Alter beim Amtsamtritt habe sich das relativiert.

De facto sei auch damals niemand länger als zehn Jahre im Amt gewesen. Das System befristeter Verträge habe „verheerende Folgen, die man natürlich voraussehen hätte können“ mit sich gebracht, so Kneucker. „Es ging ja nicht nur darum, Leute leichter loswerden zu können.“ Die Einführung von Vertragsverlängerungen sei auch „ein Druckmittel, um Leute gefügig zu machen und gefügig zu halten“.

Mehr privat beim Staat

Mit der Begrenzung der Funktionszeit ging auch eine Öffnung des öffentlichen Dienstes für Außenstehende einher. Führungspersönlichkeiten aus der Privatwirtschaft sollte, so die damalige Argumentation, der Zugang in die Leitungsebene der Verwaltung ermöglicht werden. In der Praxis blieb der Austausch gering. Hermann Feiner, Sektionschef im Innenministerium, sieht den Grund dafür vor allem in der mangelnden gemeinsamen Ausbildung von Privatwirtschaft und öffentlichem Dienst:

„Es ist für den öffentlichen Dienst unabdingbar wichtig, dass wir einen Kulturswift machen hin zu mehr Öffnung, aber das setzt auch voraus, dass wir gemeinsame Ausbildungen mit dem privaten Sektor machen.“ Die Anreize für Manager, in die schlechter bezahlten Jobs in den Ministerien zu wechseln, blieben bisher gering. Die Posten im Spitzenfeld wurden so aber für andere Personen ohne Verwaltungserfahrung attraktiver.

Vom Kabinett in die Verwaltung

Die Karrierewege zwischen den Mitarbeiterbüros der Minister, den sogenannten KabinettenDie Kabinette oder Ministerbüros bestehen aus den persönlichen Mitarbeitern der Minister. Die Mitglieder sind meist jung und parteipolitisch gebunden. Kamen früher Politiker mit einem oder zwei Sekretären aus, sind die Kabinette mittlerweile auf bis zu über 30 Personen angewachsen. Kabinettsmitarbeiter sind meist für Teilbereiche eines Ministeriums verantwortlich, können der Verwaltung aber keine Weisungen erteilen., und der Verwaltung sind vielfältig. Öffentlich Bedienstete, die in das Kabinett wechseln und nach einiger Zeit in einer Leitungsfunktion in die Verwaltung zurückkehren, sind keine Seltenheit. Die Durchlässigkeit der höheren Verwaltung ermöglicht es aber auch Kabinettsmitgliedern ohne Verwaltungserfahrung, in Sektionsleiterposten zu wechseln. Die eigentlich neutrale Verwaltung wird dadurch nicht nur weiter politisiert, sondern verliert Teile ihrer Sachkompetenz. Raoul Kneucker geht mit dieser Entwicklung hart ins Gericht:

„Früher ist man nur Sektionschef geworden, wenn man zwar qualifiziert, aber auch politisch genehm war, heute wird man Sektionschef, wenn man fachlich nur halbwegs geeignet ist.“

Es gebe durchaus geeignete Personen für den Verwaltungsdienst, betont auch Johann Dvorák, ehemaliger Studienprogrammleiter für Politikwissenschaft der Universität Wien. Die Aufgaben für die höhere Verwaltung hätten sich aber auch geändert. Die Reformbürokratie der 70er und 80er Jahre sei Geschichte, Inkompetenz falle bei den heute anspruchsloseren Verhältnissen schlicht weniger auf. Dass der Zustrom von Kabinettsmitarbeitern in die höhere Verwaltung zugenommen hat, kann auch Dvorák bestätigen. Nach Recherchen von NZZ.at haben mittlerweile 32 der derzeit 67 Sektionsleiter eine Vergangenheit in einem Ministerbüro.

Beeinflussbares Bestellverfahren

Nach außen hin erfolgt die Bestellung der leitenden Bediensteten in den Ministerien transparent und unabhängig: Leitungsposten in der Verwaltung werden mittlerweile nach Anhörung einer vierköpfigen Kommission besetzt. Sie besteht aus zwei Vertretern des Ministeriums und zweien der Personalvertretung. Ein Minister kann vom Vorschlag dieses Gremiums zwar abweichen, muss das dem Bundeskanzleramt gegenüber jedoch rechtfertigen.

In der Praxis ist jedoch besonders in Ressorts, in denen die Gewerkschaftsvertreter dem Minister nahestehen, der Einfluss der Politik auf den Bestellvorgang groß. Außerdem können durch Änderungen am Bewertungsschema von der Politik favorisierte Personen bevorzugt werden. Durch ein Herabsetzen der Anforderungen können so auch weniger Qualifizierte unter die höchstgereihten Kandidaten für eine Spitzenfunktion gelangen.

Doris Bures soll so in ihrer Zeit als Verkehrsministerin die Ernennung von Frauen für Leitungspositionen erreicht haben, obwohl männliche Kandidaten die Vorgaben besser erfüllten. In einem Fall soll zuvor der Versuch der Ministerin, bei der Gewerkschaft ein vorausgefülltes Kandidatenranking durchzusetzen, gescheitert sein.

Auch schon vor den Hearings der Kandidaten kann die Auswahl durch eine maßgeschneiderte Ausschreibung beeinflusst werden. Das kommt dem Bedürfnis der Politik entgegen, vor Wahlen oder Ministerwechseln die Mitarbeiter der Kabinette, deren Verträge an der Amtszeit der Minister hängen, zu versorgen. Maria Fekter bestellte so Hans-Georg Kramer , einen engen ehemaligen Mitarbeiter Karl-Heinz Grassers, zunächst zum Leiter der Präsidialsektion (Sektion I) und dann zum Chef der Sektion IV im Finanzministerium. Kramer, der nun für Steuer- und Zollverwaltung, Betrugsbekämpfung und Zölle zuständig ist, hat kein Universitätsstudium abgeschlossen. Entsprechend war diese Qualifikation in der Ausschreibung nicht als zwingend genannt worden, ein außergewöhnlicher Vorgang. Sein Nachfolger in der Sektion I wurde Fekters Kabinettschef Gerhard Zotter, ein ehemaliger Exekutivbeamter, der ihr schon im Innenministerium gedient hatte. Zwei weitere Mitarbeiter aus Fekters Büro wurden in dessen Aufgabenbereich zu Gruppenleitern bestellt.

Raoul Kneucker nennt das derzeitige Bestellverfahen in Österreich ein „Scheinsystem“. Die Kandidaten würden zwar „auch fachlich irgendwie getestet“, könnten aber „de facto nur mit politischer Zustimmung bestellt werden“. Hermann Feiner, der Jahre vor seiner Bestellung zum Sektionschef Mitarbeiter im Kabinett von Ernst Strasser war, will von solchen Vorgängen nichts mitbekommen haben. Er selbst hätte auch bei den Vereinten Nationen arbeiten können. Politische Protektion habe er nicht nötig gehabt. Er sei außerdem in vielen Bestellungskommissionen für Leitungsfunktionen im öffentlichen Dienst gesessen und habe dort nie eine politische Einflussnahme erlebt. Wenn so etwas aber stattfinde, so Feiner, sei das „kein Nutzen für die öffentliche Verwaltung“.

Nur noch Ja-Sager

Für Kneucker ist vor allem das Fehlen kritischer Instanzen problematisch. Sektionschefs seien dafür verantwortlich, das Gesicht der Politik zu wahren. Dazu müssten sie den verantwortlichen Personen auch unangenehme Wahrheiten mitteilen. Durch die weitere Politisierung und die verstärkte Abhängigkeit der leitenden Personen im öffentlichen Dienst sei nun „im System strukturell niemand vorgesehen, der dem Minister ungeschminkt und ehrlich die Lage und den Hintergrund in einer wichtigen Sache, also ,die Wahrheit‘, sagen kann und will.“ Die Kabinette würden zu den Ministern nie „Nein“ sagen und auf Zeit bestellte Vertragsbedienstete dürften sich ebenfalls mit Kritik zurückhalten. Zu heftiger Widerspruch konnte aber selbst für die pragmatisierten Sektionschefs der Vergangenheit mitunter unangenehme Folgen haben, wie Kneucker berichtet:

„Eine Ministerin hat sich einmal so über einen Sektionschef geärgert, dass sie ihn auf der Fahrt im Dienstwagen von Salzburg nach Wien auf der Autobahn ausgesetzt hat.“