Bundeskriminalamt/Armin Halm

Analyse

Was uns das Innenministerium mit der Kriminalstatistik sagen will – und was nicht

Meinung / von Georg Renner / vor 5 Tagen

Ja, die Zahl der straffälligen Ausländer im Allgemeinen und jene der Asylwerber im Speziellen ist 2016 deutlich gestiegen. Aber nein, es ist weit weniger schlimm als erwartet. Einige Anmerkungen zur Kriminalstatistik 2016, dem Rorschachtest der österreichischen Sicherheitspolitik. 

Vergangene Woche hat das Innenministerium seine aktuelle Kriminalstatistik vorgelegt, jene mit den Zahlen von 2016, dem ersten vollen Berichtsjahr seit Beginn der Migrationswelle 2015.

Und daraus kann man völlig unterschiedliche Geschichten erzählen – zum Beispiel diese:


Migrationswelle brachte deutlich gestiegene Ausländerkriminalität. Wie Innenminister Wolfgang Sobotka am vergangenen Montag mitgeteilt hat, ist 2016 nicht nur zum ersten Mal seit 2012 die Zahl der in Österreich angezeigten Straftaten wieder gestiegen – um 3,8 Prozent auf insgesamt 537.792. 

Auch die Zahl der Straftaten, in denen die Polizei ausländische Täter als Verdächtige ermittelt hat, verzeichnet einen enormen Anstieg: 


Das ist eine Variante, wie man die Zahlen des Ministeriums interpretieren kann.

Eine andere könnte so lauten:


Weit geringerer Anstieg durch Asylwerber als erwartet. Wie die von Innenminister Wolfgang Sobotka am vergangenen Montag präsentierte Kriminalstatistik 2016 zeigt, hat das Vorjahr trotz einer leicht gestiegenen Zahl der Anzeigen entgegen mancher Befürchtungen noch keine deutliche Trendwende gebracht: Langfristig zeigt die Kriminalitätsentwicklung im Vergleich mit der wachsenden Bevölkerung nach unten – nach dem Rekordjahr 2015 mit nur 59,5 Anzeigen pro 1.000 Einwohner war 2016 mit 61,3 das zweitsicherste Jahr im vergangenen Jahrzehnt:

Auch die Situation bei Straftaten, bei denen die Polizei Asylwerber als Täter ausgemacht hat, ist weniger kritisch, als man erwarten hätte können: Wenn man die Zahl dieser Taten – 2016 waren es 21.096 – in Relation zur Zahl der im Jahr davor gestellten Asylanträge stellt (weil die meisten der Migranten, die damals ihren Antrag gestellt haben, im Berichtsjahr noch im Land sein werden), zeigt sich, dass trotz der enormen Zahl an Menschen, die 2015 nach Österreich gekommen sind, es 2016 nur einen viel geringeren Anteil an tatverdächtigen Asylwerbern gegeben hat:


Beide Geschichten – die sich dem Tenor nach in den vergangenen Tagen in der einen oder anderen Form in verschiedenen Kommentaren zum Thema gefunden haben – sind grundsätzlich richtig: Dass die Zahl der AnzeigenDie Kriminalstatistik ist, entgegen dessen, als was sie das Ministerium in Überschriften verkauft, keine vollständige Darstellung der Kriminalitätsentwicklung – erfasst wird nur, wie viele Anzeigen nach welchen Delikten die Polizei im Vorjahr aufgenommen und soweit substantiiert hat, dass sie an die Staatsanwaltschaft übermittelt werden konnten. Während das jene Statistik ist, die die präziseste Annäherung an die tatsächliche Kriminalitätslage im Land darstellt – bei der anderen großen Sicherheitsstatistik, der gerichtlichen Verurteiltenstatistik, fehlen die Fälle, in denen kein Täter gefunden oder verurteilt wurde –, bleibt es doch nur eine Annäherung: Es fehlen vor allem jene Taten, die nie zur Anzeige gelangen, also das gesamte Dunkelfeld. Außerdem wird die Statistik verzerrt durch Gesetzesänderungen – ein Teil des Zuwachses bei Sexualstraftaten von 2015 auf 2016 lässt sich zB durch die Erweiterung des Paragraphen „Sexuelle Belästigung“ erklären –, Schwerpunkte der Polizeiarbeit – verstärkte internationale Zusammenarbeit führt etwa zur Ausforschung von mehr ausländischen Verdächtigen – oder gestiegenes öffentliches Bewusstsein für bestimmte Straftaten. , und davon besonders jene der Fremden, die als Tatverdächtige ermittelt wurden,Die statistische Erfassung der Tatverdächtigen ist noch weniger aussagekräftig als jene der Anzeigen: Naturgemäß werden nur Personen zu jenen Taten erfasst, bei denen die Polizei einen Verdächtigen ermitteln konnte – obwohl die Aufklärungsquote auf 45,9 Prozent gestiegen ist, heißt das, dass bei mehr als der Hälfte der verzeichneten Straftaten nicht klar ist, wer für sie verantwortlich ist, Österreicher oder Ausländer, Asylwerber oder nicht. Die Aufklärungsquote variiert allerdings stark von Delikt zu Delikt: Während gerade einmal bei jedem zehnten Wohnungseinbruch ein Verdächtiger ermittelt werden konnte, blieb nicht einmal jede fünfte Gewalttat ungeklärt. Eine letzte Anmerkung: Dass die Polizei einen Verdächtigen ermittelt und statistisch erfasst hat, heißt nicht, dass dieser auch tatsächlich schuldig ist – das bleibt den Gerichten zur Klärung. zum ersten Mal seit Jahren deutlich zugenommen hat, ist genauso richtig wie die Erkenntnis, dass das vorerst einmal nur ein Ausreißer aus dem langjährigen Trend ist, dass Österreich grundsätzlich immer sicherer wird.

Was davon man in den Vordergrund rückt – die Zunahme der Kriminalität oder die grundsätzlich positiven Aspekte davon –, sagt eine ganze Menge über denjenigen aus, der die entsprechenden Zahlen erstellt oder interpretiert.

Statistik ist Politik

Das beweist einmal mehr, dass die Kriminalstatistik – und vor allem, wie sie kommuniziert wird – vom ersten Moment an Politik ist, quasi der Rorschachtest der österreichischen Sicherheitspolitik. Nehmen wir zur Illustration noch einmal diese Grafik her:

Wir sehen zum einen – blaue Balken, rechte Skala –, dass die absolute Zahl der Anzeigen im vergangenen Jahrzehnt stets zwischen 500.000 und 600.000 schwankt, zuletzt mit fallender Tendenz. Nur das jüngste Berichtsjahr, 2016, verzeichnet eben wieder einen Anstieg – auch der ist aber im unteren Bereich der letzten zehn Jahre angesiedelt, nur 2015, 2014 und 2010 hat die Polizei weniger Anzeigen verzeichnet.

Wenn man die Zahl der Anzeigen aber in Kontext zur Einwohnerzahl am Ende des jeweiligen Jahres setzt – weil man mit steigender Bevölkerung erwarten würde, dass auch die Kriminalität zunimmt –, bekommt man das Bild, das in unserer Grafik die orange Linie entlang der linken Skala zeichnet: Der Wert „Anzeigen pro tausend Einwohner“ hat in den vergangenen zehn Jahren deutlich abgenommen, vom mittleren 70er-Bereich 2007 auf rund um 60 in den letzten Jahren – vor allem, weil die Bevölkerung von 8,3 Millionen Menschen Ende 2007 auf rund 8,8 Ende 2016 zugenommen hat.

Das zweitsicherste Jahr in zehn Jahren

Wenn man davon ausgeht, dass die Anzeigenstatistik ein einigermaßen realistisches Bild der Kriminalitätsentwicklung in Österreich darstellt, ist die Wahrscheinlichkeit, Opfer einer Straftat zu werden, in den vergangenen zehn Jahren also deutlich gesunken. Trotz eines leichten Anstiegs 2016 übrigens: Gemäß dieser Skala war es mit 61,3 Anzeigen/1.000 Einwohner das zweitsicherste Jahr seit 2007, geschlagen nur von 2015 mit 59,5.

Beide Zahlen sagen etwas über die Kriminalitätsentwicklung aus – aber genau hier beginnt die Politik: Das Innenministerium kommuniziert in der Kriminalitätsstatistik nur eine von beiden.
Die Broschüre „Sicherheit 2016“, die traditionsgemäß als Unterlage zur Kriminalstatistik Anfang jedes Frühjahrs veröffentlicht wird, arbeitet durchgängig mit absoluten Zahlen – in Relation zur Bevölkerungsentwicklung wird dabei nicht gesetzt.

Was insofern kurios ist, als das Ministerium (oder, genauer gesagt, das Bundeskriminalamt) diese Relation in einem anderen Bericht sehr wohl herstellt: Der jährlich gemeinsam mit dem Justizministerium erstellte Sicherheitsbericht, ein üppiges Kovolut von Statistiken und den Rohdaten, die der Kriminalstatistik zugrunde liegen, enthält auch die sogenannte „Häufigkeitszahl“, das ist der Wert „Anzeigen pro 100.000 Einwohner“, also jene Zahl, die langfristig eine eher positive Entwicklung darstellt.

Rohdaten erst im Sommer

Der Haken: Dieser Sicherheitsbericht wird jedes Jahr erst im Sommer publiziert, in den vergangenen Jahren jeweils knapp nach Ferienbeginn – also nicht nur in einer Zeit, in der die öffentliche Aufmerksamkeit eher anderweitig gebunden ist, sondern auch noch Monate nach der Kriminalstatistik, die nur Teile des Datensatzes zusammenfasst, und das eben nur in absoluten Zahlen.

Das ist eine Entscheidung, wie man sicherheitspolitisch kommuniziert: Statt die absoluten Kriminalitätszahlen sofort in einen Kontext zu setzen, der noch deutlicher zeigen würde, wie sicher Österreich ist, veröffentlicht das Ministerium zunächst einmal nur Zahlen, die ein im Wesentlichen gleichbleibendes Niveau der Kriminalität signalisieren. Erst Monate nachdem diese Erzählung sich verfestigt hat, kommt der Sicherheitsbericht, der die Relativierung enthält.

Darin muss man darin nicht zwangsläufig böse Absicht sehen – ein Kollege vom Standard will in der Strategie des Innenministeriums Elemente von „Governing through Crime“ erkennen –, denn Vorwürfe, die Statistik in eine falsche Richtung auszulegen, würde es jedenfalls geben. Man stelle sich nur vor, was eine gewisse populistische Rechtspartei auf und ab trommeln würde, wenn der Minister angesichts einer deutlich gestiegenen Zahl von Anzeigen – und besonders jener mit ausländischen Verdächtigen – kommunizieren würde „aber relativ gesehen ist alles nicht so schlimm“.

Insgesamt wird man aber festhalten müssen, dass die Praxis, die verkürzte Kriminalstatistik mit ihren bunten Symbolen – heuer sind die Kapitel mit Playmobil-Verbrechensszenen eröffnet – Monate vor dem gesamten Datensatz zu veröffentlichen, eher nicht best practice ist.

Wie überhaupt einigermaßen ungewöhnlich ist, dass die gesamte Datenerfassung und -auswertung innerhalb des Innenministeriums erfolgt, anstatt eine externe Stelle – prädestiniert schiene etwa die Statistik Austria – miteinzubeziehen, wie das praktisch alle anderen Ministerien bei politisch so brisanten Statistiken machen.

Aus dem Bundeskriminalamt heißt es, dass das nicht gemacht werde, „weil im Zuge der Erfassung auch Einsicht in einzelne Akte genommen“ wird, die dem Amtsgeheimnis unterlägen. Ein Argument, das schwach scheint, wenn man bedenkt, dass die Statistik Austria auch diverse Steuer- und Justizstatistiken gemeinsam mit den zuständigen Ministerien erstellt. Unterm Strich bleibt jedenfalls die schiefe Optik, dass hier – wie übrigens auch bei der Asylstatistik – das Innenministerium innerhalb seiner Weisungskette eine höchst politische Statistik erstellt und interpretiert, statt die Kontrolle darüber einer fachlich unabhängigen Stelle zu überlassen.

Ein Ministerium untermauert seine Politik

Das wiegt umso schwerer, als Innenminister die Kriminalstatistik immer wieder als Begründung für neue Gesetze und Maßnahmen bzw. später als Beleg für deren Wirksamkeit angeführt haben. Auch Sobotka hat vergangene Woche nicht der Versuchung widerstanden, die aktuellen Zahlen als Zeichen zu deuten, „dass wir mit unserer (gerade präsentierten) neuen Sicherheitsdoktrin auf dem richtigen Weg sind“.

Jetzt wirft niemand dem Innenministerium vor, dass seine Zahlen falsch wären – aber wie gerade dargelegt, ist die Darstellung und Interpretation von potenziell brisanten Statistiken (was steht im Fokus, was lässt man weg oder präsentiert es erst später) immer auch ein politischer Akt – und wenn das eine Stelle tut, die ihre eigenen Maßnahmen mit ebendieser Statistik untermauert, ist alle Skepsis angebracht. Dass das Ministerium auf diese Kritik reagiert hat und mit der Informatikern Stefanie Rinderle-Ma von der Universität Wien heuer eine externe Expertin der Erstellung der Kriminalstatistik beigezogen hat, hilft in der Hinsicht wenig: Wie Rinderle-Ma selbst bei der Pressekonferenz festgestellt hat, war ihre Aufgabe nur, den Modus der Erfassung zu evaluieren – nicht aber die Auswertung, Schwerpunktsetzung und Interpretation der Daten.

So kann man zum Beispiel die jährlichen Schwerpunkte, die die Kriminalstatistik setzt, hinterfragen. Zum Beispiel ist in der aktuellen Statistik nachvollziehbar, dass angesichts der aktuellen Migrationswelle ein Schwerpunkt auf die Auswertung der Ausländer- und Asylwerberkrimnalität gelegt worden ist. Aber auch hier ist die Frage, ob und inwiefern man die Zahlen in Relation setzt. In der Broschüre heißt es:

In Österreich wurden 2016 insgesamt 537.792 Anzeigen erstattet. Von diesen konnten insgesamt 246.854 Fälle geklärt und 270.160 Tatverdächtige ausgeforscht werden. Nach den Herkunftsländern der Tatverdächtigen handelt es sich bei 60,9 Prozent um inländische und zu 39,1 Prozent um fremde Tatverdächtige. In absoluten Zahlen stehen somit 164.609 inländische Beschuldigte 105.551 fremden Beschuldigten gegenüber.
Die Anzahl der fremden Tatverdächtigen an der Gesamtkriminalität ist gegenüber 2015 um 13,7 Prozent gestiegen, was somit den höchsten Wert der letzten zehn Jahre bedeutet (2007: 57.300 fremde Tatverdächtige).

Unterteilt in den Aufenthaltsstatus der fremden Tatverdächtigen hat die Gruppe der Asylwerbenden 2016 die höchste Zunahme zu verzeichnen: Die Zahl stieg in einem Jahr um 54,2 Prozent von 14.458 auf 22.289 tatverdächtige Asylwerbende im Jahr 2016.

Stabile Österreicher, friedlichere Asylwerber

Interessant ist auch hier, was nicht erwähnt worden ist: Dass nämlich auch die Zahl der Taten, zu denen inländische Tatverdächtige ermittelt werden konnten, gestiegen ist.
(Noch einmal ein Wort der Warnung: Wie schon erwähnt, sind all diese Daten mit Vorsicht zu genießen – zu mehr als der Hälfte aller Anzeigen konnte 2016, Aufklärungsquote 45,9 Prozent, kein Verdächtiger ausgeforscht werden. Das heißt, wir wissen bei mehr als der Hälfte der bekannt gewordenen Straftaten nicht, ob sie von In- oder Ausländern, Asylwerbern usw. verübt worden sind, weil sie ungeklärt bleiben.)

Schaut man sich den Verlauf dieser Verdächtigengruppen über zehn Jahre an, ergibt sich in absoluten Zahlen folgendes Bild:

Setzt man das ganze aber in Relation zu den jeweils relevanten Größen – österreichische Einwohner in Österreich, ausländische Einwohner in Österreich (mit Vorsicht zu genießen, da ausländische Straftäter häufig keinen Wohnsitz in Österreich haben) und vorangegangene Asylanträge in Österreich, zeigt sich ein etwas anderes Bild:

(Achtung: Aufgrund der großen Fallzahl verdächtiger Asylwerber verwendet ihre Statistik die rechte Skala, Österreicher und Fremde insgesamt die linke)

Hier sehen wir: Die durch geklärte Anzeigen dokumentierte Kriminalität unter Österreichern bleibt seit zehn Jahren praktisch gleich – während jene der Asylwerber im Vergleich dazu, wie viele zuletzt nach Österreich gekommen sind, zurückgeht.

Eine Statistik, die mehr über jene aussagt, die sie lesen

Woran das liegt, ist – einfache „wenn-dann“-Zusammenhänge gibt es in der Kriminalitätsstatistik und der damit verbundenen Forschung kaum – nicht so eindeutig zu begründen. Ein Faktor könnte beispielsweise sein, dass die Asylzuerkennungsrate in den vergangenen beiden Jahren höher liegt als in jenen davor; und tendenziell werden Asylwerber eher gegen Ende ihres Aufenthalts in Österreich straffällig, wenn sich bereits abzeichnet, dass sie nicht bleiben dürfen.

Zeigt sich also: In die Kriminalitätsstatistik lässt sich vieles hininterpretieren – obwohl das Ministerium seine vollständigen Datensätze noch nicht offengelegt hat. Was man genau hinein- oder herausliest, sagt am Ende mehr über den Interpretierenden aus als über die tatsächliche Kriminalitätslage in Österreich. Das sollte man im Hinterkopf behalten, egal welche Perspektive man einnimmt.


Noch zwei Lesetipps: