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Dritte Piste

Wieso Verwaltungsrichter Klimapolitik machen dürfen

von Georg Renner / 12.02.2017

Das Bundesverwaltungsgericht hat den Bau einer dritten Piste am Flughafen Wien unter Berufung auf den Klimaschutz verboten. Hat es damit seine Kompetenzen überschritten? Nein, findet Georg Renner – es hat nur Österreichs Klimapolitik ernster genommen als mancher Politiker, der sie beschlossen hat.

Die gute Nachricht zuallererst: Der Bienenfresser ist außer Gefahr.

Der bunte Vogel wäre allerdings auch nicht einmal dann in Gefahr, würde der Flughafen Wien seine dritte Start- und Landepiste am Ende doch noch bauen – so sagt es ein vom Gericht noch einmal eigens eingeholtes Gutachten eines Ornithologen. Es ist einer von vielen, vielen Aspekten dieses Projekts, das der Flughafen vor fast einem Jahrzehnt beim Amt der niederösterreichischen Landesregierung zur Genehmigung eingereicht hat und dem das Bundesverwaltungsgericht mit seinem am Donnerstag veröffentlichten Erkenntnis ein (sehr wahrscheinlich nur vorläufiges, aber dazu später mehr) Ende bereitet hat.

Weil nämlich Klimaschutz schwerer wiege als der Nutzen, den die dritte Piste bringen würde, so die Essenz des Erkenntnisses.

Die Entscheidung, die drei Richter des Bundesverwaltungsgerichts da getroffen haben, ist auf umfangreiche Kritik gestoßen: vonseiten des Flughafens natürlich und von manchen juristischen Beobachtern, vor allem aber aus Politik und Medien: Hieße das nicht, dass forthin alle größeren Infrastrukturbauten unmöglich würden? Und was fiele den Juristen denn überhaupt ein, sich in eine Frage einzumischen, die eigentlich von der Politik zu beantworten sei?

Nun: Es gibt auf all das gut nachvollziehbare Antworten, die meisten davon geben die Richter selbst im Text ihres Erkenntnisses.

Richter, die Politik machen?

Aber machen wir zunächst doch einmal einen Schritt zurück und schauen uns an, was für ein Verfahren da gerade entschieden worden ist – ein UVP-Verfahren. Solche Umweltverträglichkeitsprüfungsverfahren sind in aller Regel Prozesse, die ihrem monströsen Namen mehr als gerecht werden – mit dutzenden Sachverständigen und Beteiligten, Gutachten und Gegengutachten, langwierigen mündlichen Verhandlungen, Briefwechseln zwischen allen Seiten und fast immer voll ausgereizten Rechtswegen. Dabei sind sie, basierend auf einer EU-Richtlinie, eigentlich auch zur Verfahrensvereinfachung gedacht: Statt für die Genehmigung eines Projekts zig Einzelverfahren (z. B. Wasser-, Deponie-, Straßenrecht usw.) anzugehen, sollen alle Genehmigungen in einem konzentrierten Verfahren verhandelt und entschieden werden.

So ist es auch in dem Verfahren um die dritte Piste: Da spielen eine ganze Menge Regelungen verschiedenster rechtlicher Materien mit, etwa Forstgesetz, Wasserrecht, Abfallwirtschaftsgesetz, das Denkmalschutzgesetz oder das NÖ Nationalparkgesetz. Viele davon haben in verschiedenen Stadien der Konzeption der dritten Piste schon eine Rolle gespielt – etwa, was die langwierigen Verhandlungen zwischen Flughafen und Anrainern hinsichtlich Lärmschutz und Flugrouten angeht.

Interessenabwägung im Erkenntnis

Aber für das jetzt gefallene Erkenntnis mit seiner schwerwiegenden Entscheidung zwischen Klimaschutz und dritter Piste ist eigentlich nur eine einzige, sogar ziemlich einfach verständliche Bestimmung relevant: der § 71 Luftfahrtgesetz. Dort geht es um die Frage, wann die Behörden die Errichtung (oder Erweiterung) eines zivilen Flughafens genehmigen dürfen:

§ 71. (1) Die Zivilflugplatz-Bewilligung ist zu erteilen, wenn
a) das Vorhaben vom technischen Standpunkt geeignet und eine sichere Betriebsführung zu erwarten ist,
b) der Bewilligungswerber verläßlich und zur Führung des Betriebes geeignet ist,
c) die finanziellen Mittel des Bewilligungswerbers die Erfüllung der aus diesem Bundesgesetz für den Flugplatzhalter sich ergebenden Verpflichtungen gewährleisten, und
d) sonstige öffentliche Interessen nicht entgegenstehen.

Klingt doch ganz eindeutig, oder?
Nun, unter „d)“ findet sich die Begründung, die die Richter, sehr vereinfacht gesagt, ermächtigt, Politik zu machen. Der Gesetzgeber hat den Verwaltungsbehörden hier den Auftrag gegeben, selbst abzuwägen, welche öffentlichen Interessen für und welche gegen den neuen Flughafen(-teil) sprechen – die Behörde hat das vorzunehmen, was Juristen eine Interessenabwägung nennen, also Pro und Contra aufzulisten und am Ende zu entscheiden, was unterm Strich schwerer wiegt.

Und genau das hat das Bundesverwaltungsgericht in diesem Fall gemacht (im Gegensatz zur niederösterreichischen Landesregierung, die im Ursprungsverfahren keine Interessen argumentiert und gewichtet hatte, die gegen das Vorhaben sprechen).

Standort und Sicherheit vs. Klima und Boden

Über viele Seiten listet es einerseits detailliert auf, welches öffentliche Interesse an der dritten Piste besteht: Dass der Standort (Ost-)Österreich etwa vom Ausbau des Flughafens profitieren würde, dass dadurch Arbeitsplätze geschaffen bzw. gesichert würden und dass sich durch großzügigere Kapazität die Flugsicherheit verbessern würde.
Das Gericht führt aber eben auch mehrere Aspekte auf, die ein Interesse gegen den Bau konstituieren: den Verbrauch hochwertigen Ackerlandes und, vor allem, die Steigerung des Ausstoßes von Treibhausgasen durch den zusätzlichen Flugverkehr, den die dritte Piste ermöglichen soll. Unterm Strich, schreibt das Gericht, würden diese Bedenken das öffentliche Interesse überwiegen, das am Bau der dritten Piste besteht, und verwehrt dem Flughafen damit die Genehmigung.

Das ist der Punkt, der dieses Erkenntnis so interessant macht – noch nie zuvor hat ein österreichisches Gericht so eine drastische Entscheidung mit dem Kampf gegen den Klimawandel argumentiert. Aber wer an diesem Punkt von einem „grünen“ Entscheid und „Vermessenheit der Richter“ schreibt, übersieht die sehr solide Argumentation, mit der sie ihr Erkenntnis unterlegen. Denn am Ende haben die Richter nichts anderes getan, als die österreichische Politik in puncto Klimawandel ernst zu nehmen.

Die hat nämlich viele, viele Male die Wichtigkeit der Reduktion des Treibhausgasausstoßes beschworen – und bei weitem nicht nur in Reden, sondern auch in konkreten Rechtsakten. Das Verwaltungsgericht listet in seiner Argumentation etwa die Unterzeichnung der Klimaverträge von Kyoto und Paris auf, diverse Bestimmungen aus Bundes- und Landesverfassungen oder die Klimaschutzstrategie des Bundes (2012) auf, die verlangt, „mögliche Folgen des Klimawandels in allen relevanten Planungs- und Entscheidungsprozessen auf der
nationalen bis hin zur lokalen Ebene, behördlich (…) mitzuberücksichtigen“.

Klima, ernst genommen

Insgesamt, so argumentiert das Gericht, habe die Republik immer wieder zum Ausdruck gebracht, wie wichtig es wäre, Treibhausgase zu reduzieren. Am konkretesten wird das im Klimaschutzgesetz, in dem sich Österreich Jahr für Jahr Zielvorgaben zum Treibhausgas-Ausstoß setzt und diese auf einzelne Sektoren herunterbricht. Dazu führt das Gericht aus:

Im Sektor Verkehr soll es zu einer Abnahme von 22,2 % auf 21,7 % kommen; das wäre eine Abnahme um 2,25 %. Durch den Bau und Betrieb der dritten Piste wird es aber zu einer Zunahme von 1,79 % bzw. 2,02 % der gesamten THG-Emissionen von ganz Österreich kommen.“

Diese Zunahme des Treibhausgas-Ausstoßes bei Bau der dritten Piste zieht sich das Gericht nicht aus den Fingern, sie ist in einem langen Beweisverfahren von Sachverständigen im Erkenntnis enthalten. Zusammengefasst heißt das: Würde die dritte Piste gebaut, würde die Republik damit ihre eigene Klimastrategie torpedieren – womit das Gericht ein überwiedendes öffentliches Interesse am Nichtbau begründet.

Entscheidung für den Einzelfall

Was soll man davon halten – und was heißt das für die Zukunft? Nun, zum einen hat das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen nichts anderes getan, als die Klima-Beschwörungen der Politik ernst zu nehmen und konsequent zu sagen: Dieses Großprojekt, das jedenfalls eine deutliche Steigerung des CO2-Ausstoßes zur Folge hätte, können wir unter den Bedingungen nicht erlauben.

Das kann man von der Wachstumsperspektive her für einen großen Fehler halten – es ist aber nicht so, dass die Richter hier in einem kompletten Vakuum politische Entscheidungen getroffen hätten. Die Politik hat jedenfalls die Grundlagen für diese Entscheidung gelegt – auch wenn individuell kaum einem Politiker bewusst gewesen sein dürfte, dass man auf den Bau eines großen Treibhausgas-Treibers verzichten muss, wenn man sich verpflichtet, den Treibhausgas-Ausstoß zu senken.

Und heißt dieses Erkenntnis, dass Infrastrukturprojekte damit generell vom Tisch sein müssen? Nun, nein. Zunächst einmal ist anzumerken, dass das Bundesverwaltungsgericht kein Höchstgericht ist – die Entscheidung gilt ausschließlich und allein für das konkrete Verfahren, also jenes zur dritten Piste, eine Präjudizwirkung für andere Verfahren gibt es grundsätzlich nicht.

Dazu kommt, dass die dritte Piste ja ausschließlich mit dem Zweck der Verkehrssteigerung gebaut würde, also, um mehr Flugverkehr möglich zu machen. Bei, sagen wir, einer Bundesstraße ist der Zusammenhang zwischen Bau und Verkehrssteigerung weit weniger eindeutig – eine neue Autobahn könnte ja beispielsweise gebaut werden, um bestehenden Verkehr flüssiger zu führen, könnte somit sogar eine Reduktion des CO2-Ausstoßes gegenüber einer Staustrecke zur Folge haben.

Noch lange nicht das Ende

Und zuletzt ist auch für die dritte Piste wohl noch lange nicht Schluss. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar das normale Rechtsmittel gegen sein Erkenntnis, die ordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof, in der Entscheidung ausgeschlossen, weil keine „bedeutende Rechtsfrage“ zu klären sei.

Das ist, angesichts der radikalen Neuheit der Entscheidungsgründe zu den Treibhausgasen, eine Rechtsauffassung, die vielen Juristen wenig überzeugend scheint – es scheint sehr wahrscheinlich, dass der VwGH sich doch noch mit dieser Argumentation befassen wird, sobald ihn, wie er bereits angekündigt hat, der Flughafen Wien gegen die Entscheidung einschaltet. Dann wird sich zeigen, ob das Bundesverwaltungsgericht hier wirklich Rechtsgeschichte geschrieben hat – oder ob Klimaschutzinteressen doch keine so große Rolle spielen.