Lilly Panholzer

Der Oberbefehlshaber

Der alte Mann und das Heer

von Moritz Moser / 11.04.2016

Der Bundespräsident ist der Oberbefehlshaber des Heeres, doch die Bedeutung dieser Funktion ist unklar. In Krisenzeiten könnte das zum Problem werden.

Über dem Bundespräsidenten kann begrifflich militärisch niemand anderer mehr stehen.

Michael Truppe

Seit das Amt des Bundespräsidenten vor 87 Jahren politisch aufgewertet wurde, erfüllt dieser auch eine Rolle als Staatsoberhaupt im Heer. In der krisenarmen Geschichte der Zweiten Republik beschränkt sich seine Funktion aber bisher auf Einfluss hinter den Kulissen und repräsentative Auftritte.

Wenn Heinz Fischer beispielsweise eine Soldatenfront abschreitet, ruhen alle Blicke auf ihm. Die Köpfe der Rekruten folgen demonstrativ den Bewegungen ihres Oberbefehlshabers.

Der Generalstabschef und der Verteidigungsminister laufen aber nicht nur dem Protokoll nach dem Bundespräsidenten hinterher: Der Mächtige in der Theorie ist der verfassungsgemäß ranghöchste Befehlshaber.

Gewalt und Befugnis

Der Bundespräsident schreitet am Nationalfeiertag 2014 die Front der Rekruten ab.
Credits: Harald Minich/HBF

Der Oberbefehl des Bundespräsidenten geht auf die Verfassungsnovelle des Jahres 1929 zurück. Bis dahin liegt die VerfügungDie Verfügungsbefugnis, also die Kompetenz zur strategischen Ausrichtung des Heeres, wird durch das Wehrgesetz zum Teil dem Bundespräsidenten und zum Teil dem Verteidigungsminister übertragen. Der Bundespräsident verfügt über das Bundesheer auf Vorschlag, der Minister im Rahmen einer Ermächtigung der Bundesregierung. Dass der Bundesregierung durch das Wehrgesetz bestimmte Verfügungen selbst vorbehalten sind, wird von einem Teil der Lehre als verfassungswidrig eingestuft, da sie nach dem B-VG nur die Grenzen der Verfügung des zuständigen Ministers zu bestimmen hat. über das Heer beim Nationalrat und der Regierung, die BefehlsgewaltWeisungen im militärischen Bereich werden Befehle genannt. Sie unterscheiden sich von Weisungen in der Zivilverwaltung vor allem durch den hohen Grad an soldatischer Gehorsamspflicht. Militärpersonen können grundsätzlich nur strafrechtlich illegale Befehle verweigern. beim Bundesminister für Heereswesen. Der Bundespräsident hat bis zur Verfassungsänderung keinen nennenswerten Einfluss auf das Militär. Mit den politischen Wirren der 20er Jahre nimmt aber der Druck auf die Sozialdemokratie zu, einer Stärkung des Staatsoberhauptes zuzustimmen.

Natürlich haben auch einige auf den Oberbefehl des deutschen Reichspräsidenten in der Weimarer Republik geschielt. Inwieweit das von Bedeutung für Österreich ist, bleibt wegen der bruchstückhaften parlamentarischen Unterlagen aber ebenfalls unklar.

Ludwig Adamovich

In den Verhandlungen erhält der Bundespräsident schließlich fast dieselben Rechte, die damals der Reichspräsident in der Weimarer RepublikDer Oberbefehl des Reichspräsidenten schloss, im Unterschied zu Österreich, sowohl die Verfügungsbefugnis als auch die volle Kommandogewalt ein. In der Rechtspraxis wurde der Oberbefehl als gegenzeichnungspflichtig angesehen. Der Reichspräsident benötigte zu seiner Ausübung also die Zustimmung der Reichsregierung oder des Wehrministers. Der erste Reichspräsident Friedrich Ebert übertrug den Oberbefehl daher an den zuständigen Minister. besitzt. Unter anderem wird er zum Oberbefehlshaber des Bundesheeres gemacht. In den parlamentarischen Unterlagen des Nationalrates findet sich allerdings wenig zu diesem Aspekt. „Aus den Protokollen wird nur deutlich, dass man Befehls- und Verfügungsgewalt durcheinandergebracht hat“, erklärt der ehemalige Präsident des Verfassungsgerichtshofes und Berater von Bundespräsident Heinz Fischer, Ludwig Adamovich, gegenüber NZZ.at. Beide Begriffe sind aber eng abgegrenzt:

  • Zur Verfügungsbefugnis gehören die „grundsätzlichen Entscheidungen über die Verwendung des Bundesheeres“, so die Verfassungsjuristen Heinz Mayer, Gabriele Kucsko-Stadlmayer und Karl Stöger. Wer über das Bundesheer verfügt, legt fest, was es können, ob und wozu es eingesetzt werden soll.
  • Unter Befehlsgewalt versteht man die Weisungsbefugnis des Verteidigungsministers gegenüber den Kommandanten des Bundesheeres. Der Minister entscheidet, wie das Heer seine Einsätze operativ und taktisch abzuwickeln hat und wie es zu führen ist.

Die gewichtigere Befugnis ist das Verfügungsrecht, denn dieses enthält die strategische Planung.

Ludwig Adamovich

Die Bundesverfassung des Jahres 1920 kannte die beiden Begriffe Verfügung und Befehlsgewalt bereits, nicht jedoch den 1929 hinzugekommenen Oberbefehl. Weder aus dem Bundes-Verfassungsgesetz, noch aus den Protokollen des Verfassungsausschusses ist ersichtlich, was darunter genau zu verstehen ist. Die Deutung des Begriffes ist auch deshalb bis heute umstritten. Klar ist, dass er sich auf die Befehlsgewalt bezieht. Der Bundespräsident hat nur so weit Anteil an der VerfügungsbefugnisDer Bundespräsident muss beispielsweise die Einberufung einer größeren Zahl von Reservisten anordnen und im Notfall den Präsenzdienst verlängern. , wie es das Wehrgesetz bestimmt.

Befehlshaber des Befehlshabers

Zunächst stellt sich die Frage, ob der Bundespräsident als Oberbefehlshaber, wie sonst üblich, an Vorschläge der BundesregierungNach Art 67 Abs 1 B-VG erfolgen alle Akte des Bundespräsidenten, „soweit nicht verfassungsmäßig anderes bestimmt ist, auf Vorschlag der Bundesregierung oder des von ihr ermächtigten Bundesministers“. gebunden ist. Die Verfassungsjuristen sind sich hier nicht einig, wobei die meisten Experten in der jüngeren VergangenheitWährend die Frage für die Verfassungsrechtler Theo Öhlinger und Harald Eberhard nach wie vor strittig ist, bedürfen für Manfried Welan Akte des Oberbefehls „keiner Mitwirkung anderer Organe“. davon ausgehen, dass der Bundespräsident als Oberbefehlshaber frei von Vorschlägen agieren kann.

Das Amt des Bundespräsidenten ist in seinen Kompetenzen sehr stark unbestimmt.

Manfried Welan

Für den Verfassungsrechtler Michael Truppe stellt „die Wahrnehmung der Befehlsgewalt im Rahmen des Oberbefehls keinen ‚nach außen‘ tretenden Verwaltungs- bzw. Regierungsakt“ dar. Befehle des Bundespräsidenten an Soldaten seien vielmehr wie Weisungen an Mitarbeiter der Präsidentschaftskanzlei vom Vorschlagsrecht der Bundesregierung ausgenommen. Mayer, Kucsko-Stadlmayer und Stöger sehen das ebenso. Diese „internen Akte“ bedürften „keines Antrages und keiner Gegenzeichnung“ der Bundesregierung.

Die neuere Literatur geht davon aus, dass die Befehlsgewalt des Bundesministers für Landesverteidigung durch den Oberbefehl des Bundespräsidenten überlagert wird.

Michael Truppe

Relativ einig ist man sich hingegen bei der Frage, was das Verhältnis zwischen der Befehlsgewalt des Verteidigungsministers und dem Oberbefehl des Bundespräsidenten betrifft. Für Öhlinger und Eberhard ist das Staatsoberhaupt „Vorgesetzter aller Bundesheerangehörigen einschließlich des Bundesministers für Landesverteidigung“.

Laut Welan beruft die Verfassung den Bundespräsidenten „zum Chef aller Angehörigen des Bundesheeres und des zuständigen Bundesministers“. Befehle des Bundespräsidenten heben Befehle des Verteidigungsministers also auf.

Dass man da eine rein repräsentative Funktion schaffen wollte, ist zwar denkbar, aber nicht sehr wahrscheinlich.

Ludwig Adamovich

Ein vorschlagsfreier Oberbefehl erscheint umso logischer, als der Bundespräsident kaum dem Antrag eines Mitglieds der Bundesregierung unterliegen kann, dem er in der Befehlskette übergeordnet ist. Dass der Verteidigungsminister als Regierungsmitglied dem Bundespräsidenten Vorschläge für Befehle an sich selbst macht, wäre widersinnig.

Gleichzeitig ist es kaum denkbar, dass der Gesetzgeber 1929 eine bloß symbolische Erweiterung der Kompetenzen des Bundespräsidenten erreichen wollte, ging es doch bei der Verfassungsänderung um die Stärkung des Staatsoberhauptes. Seine ausschließlich repräsentativen Funktionen hat der Bundespräsident bereits 1920 erhalten, als das Amt noch als Staatsnotar konzipiert wurde.

Kein Feldherr in Zivil

Oberbefehl, Befehlsgewalt und Verfügungsbefugnis auf Truppenbesuch
Credits: Peter Lechner/HBF

Dass der Bundespräsident dennoch kein Feldherr wurde, hat mehrere Gründe. Einerseits übten sich die bisherigen Amtsinhaber im Rahmen des sogenannten Rollenverzichts auch in Zurückhaltung in ihrer Funktion als Oberbefehlshaber, andererseits liegt die einflussreichere Verfügungsbefugnis beim Verteidigungsminister. Der Bundespräsident hat auf die strategische Ausrichtung des Heeres de facto keinen Einfluss. Mit der Rolle des US-Präsidenten als „Commander in Chief“ lässt sich der Oberbefehl österreichischen Zuschnitts nicht vergleichen.

Darüber hinaus fehlt es bisher an Anlässen, um die Funktion mit Leben zu erfüllen. Österreich ist ein neutraler Staat, der sein Militär im Inneren für gewöhnlich nur zur Unterstützung bei Naturkatastrophen einsetzt. Bisher gab es im Rahmen der Befehlsgewalt über das Bundesheer keine katastrophalen Fehlentscheidungen, die der Bundespräsident hätte verhindern müssen. Die zunehmende Normalisierung von sicherheitspolitischen Assistenzeinsätzen schließt das allerdings nicht für alle Zukunft aus. Immerhin geriert sich der derzeitige Chef des Verteidigungsressorts öffentlich als „Sicherheitsminister“.

Der Bundespräsident überlagert als verfassungsrechtliche Sicherung die volle Befehlsgewalt des Verteidigungsministers über das Heer, die „ultima ratio“ des Rechtsstaates. Der Oberbefehl ist daher als „power in reserve“ nicht zu unterschätzen, im politischen Alltag bleibt er eher im Hintergrund.

Die primäre Aufgabe des Adjutanten des Bundespräsidenten ist die seines militärischen Beraters in allen militärischen und militärpolitischen Angelegenheiten.

GenMjr Gregor Keller in „Der Soldat“

Der Einfluss des Bundespräsidenten auf die Landesverteidigung ist, abgesehen von Offiziersernennungen, vor allem informeller Natur. Er hält über seine militärische Staabsstelle, die AdjutanturDie Adjutantur steht unter der Leitung des Adjutanten. Dieser ist gleichzeitig der militärpolitische Berater des Bundespräsidenten. Als Sicherheitsbeauftragter ist er in Zusammenarbeit mit der Polizei zudem den Schutz des Präsidenten und seines Amtssitzes verantwortlich. Zu den weiteren Aufgaben zählen die Vorbereitung von Auslandsreisen und das „militärische Bürgerservice“, also die Bearbeitung von Anliegen, die vor allem aus dem Bundesheer oder von Angehörigen an den Oberbefehlshaber herangetragen werden. , Kontakt zum Verteidigungsressort und zum Bundesheer.

Es gab einen Briefwechsel zwischen Bundespräsident Heinz Fischer und dem damaligen Verteidigungsminister, in dem klargestellt wurde, worüber der Bundespräsident informiert werden möchte.

Ludwig Adamovich

Dass durchwegs qualifizierte Offiziere Dienst als Adjutanten leisten, spricht für die Bedeutung der Position. Der derzeitige Leiter der Adjutantur, Generalmajor Gregor Keller, musste sich gegen drei Mitbewerber durchsetzen und wurde selbst auch als Kandidat für den Posten des Generalstabschefs gehandelt.

Amtsinhaber Heinz Fischer ist zweifellos gut mit dem Heer vernetzt. Der ehemalige Fernmelder und Milizsoldat kommuniziert bei Hubschrauberflügen ohne Headset schon mal über Morsezeichen mit dem Kommandanten der Luftstreitkräfte, wie Keller in einem Interview im Truppenmagazin Der Soldat berichtet. Dass Fischer weiß, was er sich als Oberbefehlshaber von der militärischen Führung erwarten kann, zeigt auch die Tatsache, dass er seine Informations- und Konsultationswünsche in einem Brief an den VerteidigungsministerDass der Bundespräsident über Vorgänge im Bundesheer auf dem Laufenden gehalten werden muss, sei früher durchaus strittig gewesen, erklärt Ludwig Adamovich. Die ÖVP-Alleinregierung wollte in den 60ern die Kontrollmöglichkeiten des sozialdemokratischen Bundespräsidenten Franz Jonas beschneiden. „Die Bundesregierung vertrat damals die Ansicht, der Bundespräsident habe im Hinblick auf die Verfügungsbefugnis nur die Rechte, die im Wehrgesetz geregelt sind, und dieses sehe kein Informationsrecht vor.“, so Adamovich. Ein Gutachten des Verfassungsgerichtshofspräsidenten habe aber schließlich die Rechtsansicht des Bundespräsidenten gestützt. Seitdem geht man von einem Informationsrecht des Oberbefehlshabers aus. abgesteckt hat.

Was darf der Oberbefehlshaber?

Kann der Bundespräsident einen Krieg beginnen?
Abgesehen von der Unwahrscheinlichkeit eines Krieges und der Tatsache, dass Österreich als neutraler Staat keinen bewaffneten Konflikt beginnen kann, fällt das Recht zur Kriegserklärung in die Kompetenz der Bundesversammlung. Der Bundespräsident kann dem Bundesheer also nicht einfach befehlen, ein anderes Land anzugreifen. Ein solcher Befehl wäre straf- und völkerrechtswidrig und dürfte daher verweigert werden.

Kann der Bundespräsident eine Kasernenauflösung verhindern?

Materiell schweigt das B-VG zum Begriff des Oberbefehls jedoch. Es ist insoweit nicht klar, welche konkreten Akte der Befehlsgebung aus der organisatorischen Stellung heraus zulässig sein sollen.

Michael Truppe

Nein, das fällt eindeutig in die Verfügungsbefugnis des Verteidigungsministers. Der Bundespräsident hat bei der Ausrüstung, den Garnisonen und Stationierungen des Heeres kein Mitspracherecht.

Kann der Bundespräsident die Entlassung eines Generals verhindern?
Der Bundespräsident ernennt zwar die Offiziere des BundesheeresDie Bundesverfassung überträgt dem Bundespräsidenten die „Ernennung der Bundesbeamten, einschließlich der Offiziere“ (Art 65 Abs 1 B-VG). Er ernennt also nicht nur die beamteten Offiziere, sondern grundsätzlich auch jene des Milizstandes. In der Praxis delegiert das Staatsoberhaupt die Ernennung der unteren Rangstufen an den Verteidigungsminister und behält sich selbst nur die Beförderung von Offizieren ab dem Rang eines Obersten vor. auf Vorschlag der Bundesregierung beziehungsweise des von ihr ermächtigten Verteidigungsministers, kann aber ihre Abberufung nicht verhindern. Im Fall von Generalstabschef Entacher, der von Verteidigungsminister Darabos abgesetzt wurde, zeigte der Bundespräsident aber öffentlich seinen Unmut über die Entscheidung. Das kann auch daran liegen, dass Darabos den Bundespräsidenten womöglich nicht vorab informiert hat, wie es angebracht gewesen wäre.

Kann der Bundespräsident einen Schießbefehl aufheben?
Was, wenn ein kommandierender Offizier oder der Verteidigungsminister dem Bundesheer einen konkreten Befehl, wie die Präsenz auf den Straßen, die Besetzung eines Gebäudes oder gar den Einsatz von Waffengewalt befiehlt? Der Bundespräsident kann hier eingreifen, wenn man davon ausgeht, dass der Oberbefehl nicht an das Vorschlagsrecht gebunden ist, auch selbstständig.

Grenzen ziehen in der Krise

Das Bundesheer als solches nimmt man in Österreich nicht ernst. Der Begriff des Krisenmanagers ist jedoch gefährlich. Da fragen die Leute: Aber wo ist die Krise?

Manfried Welan

Akte des Oberbefehls lassen sich rechtlich nur schwer überprüfen. Ein Soldat müsste den Befehl verweigern, sich einem Disziplinarverfahren stellen und sich in der Folge auf die Verfassungswidrigkeit des Befehls berufen. Wahrscheinlicher ist, dass sich das politische Volumen des Oberbefehls aus der konkreten Situation ergeben würde.

Das Amt des Bundespräsidenten sei in seinen Kompetenzen sehr stark unbestimmt, so Verfassungsjurist Manfried Welan. Was der Bundespräsident als Oberbefehlshaber kann und was nicht, „müsste sich aus der Situation ergeben. Da es noch nie einen Präzedenzfall gegeben hat, kann man das nur schwer beantworten.“ Ein Bundespräsident, der in einer Gefahrensituation direkt und erfolgreich eingreift, wird sich kaum Vorwürfen aussetzen müssen. Die genaue Definition des Oberbefehls bedarf einer gewissen Verfassungspraxis, die, mangels Katastrophen, bisher nicht vorhanden ist.

Dass die Befehlskette wohl erst endgültig geklärt wird, wenn der Unglücksfall eintritt, ist natürlich unbefriedigend. Andererseits liegt die wahre Macht im Staat ohnehin an anderer Stelle: Im Notfall können die Landeshauptleute die Kontrolle über sämtliche Behörden in ihrem Bundesland übernehmen, das schließt auch Polizei und Bundesheer ein. Sie sind damit die einzigen Politiker, die legal die volle Befehls- und Verfügungsgewalt über militärische Verbände ausüben können.